Représentation au Conseil L'organisation de la représentation de la Belgique au Conseil, en vertu de l'article 146 du Traité de Rome tel que modifié par le Traité de Maastricht, repose sur deux éléments fondamentaux:
a) d'une part, les matières qui sont traitées au sein du Conseil de l'Union européenne;
b) d'autre part, la répartition des compétences entre les différentes composantes du Royaume de Belgique, telle qu'elle ressort de la réforme de l'Etat.
Une nécessité de structuration de ces deux éléments a servi de base à notre hypothèse de travail.
1. Les matières traitées au sein du Conseil de l'Union européenne
L'appellation « Conseil » se met au singulier, en tant qu'une des cinq institutions de base de l'Union. Au départ, il n'y avait d'ailleurs qu'un Conseil « Affaires générales ».
La spécialisation des tâches et l'élargissement des compétences de l'Union ont entraîné une multiplication des différentes configurations du Conseil: Marché intérieur, Environnement, Agriculture, etc.
Chaque configuration traite de thèmes distincts, possède un ordre du jour spécifique et est composée de Ministres différents, compétents chacun pour traiter la matière à l'ordre du jour. Ce sont les ordres du jour des différentes configurations qui ont été passées en revue sur une période de trois ans et ont permis d'établir une liste des différentes matières qui y sont traitées dans le cadre du Conseil.
2. Répartition des compétences
Quatre catégories distinctes peuvent être établies:
Catégories envisageant la représentation fédérale:
I. représentation fédérale exclusive,
II. représentation fédérale avec assesseur des entités fédérées.
Catégories concernant l'habilitation des entités fédérées:
III. habilitation des entités fédérées avec assesseur fédéral,
IV. habilitation exclusive des entités fédérées.
L'habilitation est inscrite dans l'article 146 du Traité et est décrite à l'article 1^er du présent accord.
3. Fonction d'assesseur
Selon l'article 10 du présent accord et conformément à l'article 146 tel que révisé par le Traité de l'Union, l'on sait que la représentation de la Belgique est assurée pendant toute la durée de la session du Conseil par un seul Ministre-siégeant, qui dispose du droit de vote et est le seul porte-parole attitré.
Dans les Conseils des catégories II et III, un Ministre-assesseur peut accompagner le Ministre-siégeant.
Cet assesseur de rang ministériel appartenant, dans un cas aux entités fédérées (catégorie II), dans l'autre, au fédéral (catégorie III), peut apporter une contribution active aux travaux qui se tiennent dans l'enceinte du Conseil.
En effet, son rôle consiste notamment à:
– assister le Ministre-siégeant au titre de l'article 10, §1^er, de l'Accord, pour les matières relevant de la compétence de son niveau de pouvoir;
– prendre, en accord avec le Ministre-siégeant, la parole sur ces matières;
– en fonction de l'évolution de la négociation nécessitant une actualisation de la position belge à prendre, comme dans des cas prévus à l'article 6, contacter les collègues concernés de son niveau de pouvoir, et apporter de la sorte son concours à l'adoption d'une position belge au Conseil.
4. Répartition concrète des Conseils
Les Conseils sont répartis entre les quatre catégories précitées, comme suit:
    I. Affaires générales
    Ecofin
    Budget
    Justice
    Télécommunication
    Consommateurs
    Développement
    Protection civile
    Pêche
    II. Agriculture
    Marché intérieur
    Santé
    Energie
Environnement
Transports
Affaires sociales
III. Industrie
Recherche
IV. Culture
Education
Tourisme
Jeunesse
Logement et Aménagement du Territoire
 

1. Le système de rotation tel que prévu à l'article 7 repose sur un certain nombre de principes de base, au sujet desquels un accord est intervenu à la C.I.P.E. du 25 janvier 1993.
Ces principes sont les suivants:
– le système de rotation est organisé par semestre (l'équivalent de la durée d'une Présidence);
– la rotation sera organisée afin d'assurer un équilibre entre les représentants des Communautés et des Régions selon qu'ils siègent en tant que Ministres-assesseurs ou comme Ministres-habilités;
– pour certains conseils, plusieurs réunions du Conseil par semestre seront organisées. L'autorité indiquée par rotation restera habilitée pour les différentes réunions du Conseil pendant ce semestre;
– pour d'autres Conseils, des réunions ne seront organisées que sporadiquement. L'autorité indiquée par rotation sera automatiquement habilitée pour la session qui suivra s'il s'avère qu'aucune réunion n'est organisée au cours du semestre.
2. A partir du 1 ^er janvier 1994 un règlement définitif entrera en vigueur. Des négociations seront menées et conclues à cet effet conformément à l'article 7, avant le 31 décembre 1993 au plus tard.
3. Le suivi du système de rotation est assuré par la Direction d'Administration des Affaires européennes au Ministère des Affaires étrangères.

1. Etant donné que les Conseils « informels » n'ont pas de base juridique dans le droit communautaire et n'existent pas en termes de droit, il s'agit en essence de réunions de Ministres pour des échanges de vues informels sur des thèmes de nature générale qui pourraient, ou ne pourraient pas, faire l'objet de décisions communautaires dans un cadre formel. Dès lors, la position belge, lors de ces conseils informels, n'est pas préparée au sein d'une réunion de coordination du Ministère des Affaires étrangères. Par ailleurs, de telles réunions ministérielles prennent parfois l'aspect de séminaires ou de colloques.
Les conclusions du Conseil de 1988 (doc. 10446/88) contiennent quelques principes à ce sujet.
2. En principe, des réunions informelles peuvent être organisées dans tous les secteurs pour lesquels il existe une configuration formelle du Conseil. Etant donné que ces réunions n'ont pas de base légale, cette liste n'est pas nécessairement exhaustive. Par le passé, de telles réunions furent également organisées par des Ministres ne siégeant dans aucune configuration formelle du Conseil.
Seul le Ministre-siégeant participe aux réunions ministérielles informelles, sauf si la Présidence qui invite admet la participation de plusieurs ministres par Etat membre.
3. Pour les réunions informelles où les Communautés ou les Régions sont habilitées à représenter l'Etat membre dans la configuration formelle du Conseil, la rotation dans ces instances suivra le schéma des Conseils formels. En effet, étant donné que les sessions formelles sont souvent préparées lors de réunions informelles, et compte tenu de la continuité nécessaire à la défense de la position de la Belgique, il est logique que le même Ministre participe aux réunions formelles et informelles du Conseil concernant un secteur établi lors d'une même Présidence.
En ce qui concerne les autres sessions informelles, c'est-à-dire celles pour lesquelles il n'existe pas de configuration formelle du Conseil (p. ex. politique commerciale, politique régionale et aménagement du territoire...), la rotation devra s'effectuer sur une base ad hoc par période de Présidence, étant donné que la sélection des réunions informelles est établie par et pour chaque Présidence.
______________ Accord de coopération entre l'Etat fédéral, les Communautés et les Régions, relatif à la représentation du Royaume de Belgique au sein du Conseil de Ministres de l'Union européenne Développements 1. Le Traité de Maastricht a modifié le régime régissant la représentation des Etats membres au Conseil de l'Union européenne. Le Traité de Rome stipule que le Conseil est formé par les représentants des Etats membres. Chaque gouvernement y délègue un de ses membres.
Selon les dispositions de l'article 146 du Traité sur l'Union européenne, le Conseil sera composé d'un représentant de chaque Etat membre, de niveau ministériel habilité à engager le gouvernement de cet Etat membre.
Cette nouvelle formulation du Traité sur l'Union européenne devra donc permettre aux Etats membres de se faire représenter valablement au Conseil par un Ministre n'appartenant pas au gouvernement national.
La loi spéciale du 5 mai 1993 sur les relations internationales des Communautés et des Régions prévoit qu'il y a lieu d'établir, dans l'ordre interne, les règles permettant au Royaume de Belgique, Etat membre de l'Union européenne, de participer valablement aux travaux du Conseil en tenant compte des compétences attribuées à l'Etat, aux Communautés et aux Régions. Ceci est l'objectif visé par l'Accord de coopération.
2. L'objectif principal en est de créer le cadre et les règles appropriées pour promouvoir la coopération des autorités fédérales, communautaires et régionales en fonction de leurs compétences respectives afin de représenter les intérêts de la Belgique dans le cadre de l'Union européenne et de faire progresser la construction européenne.
Il s'agit aussi de décrisper la question de la représentation en deux étapes. D'abord, par la répartition de la représentation entre l'Etat fédéral, les Communautés et les Régions, en fonction des configurations du Conseil, qui figure en annexe I de l'Accord. Ensuite par l'adoption d'un système de rotation de la représentation, à agréer entre les Communautés et/ou les Régions pour les configurations du Conseil traitant de matières relevant subsidiairement principalement et exclusivement de leurs compétences. Ce système de rotation est consigné dans l'Annexe II de l'Accord.
3. L'Accord comporte, outre les règles d'habilitation et de représentation, des éléments de procédure indispensables au fonctionnement correct du processus décisionnel interne qui en découle notamment la coordination en vue de la définition de la position belge dans les diverses configurations du Conseil.
4. Des matières traitées dans le cadre de la construction européenne ne concordent souvent pas avec les limites strictes des compétences de chacune des parties du présent Accord. Les parties représentant les intérêts belges dans les différentes configurations du Conseil devront, en conséquence, respecter les principes énoncés ci-dessous:
– dans les Conseils où l'on traite de matières relevant principalement de la compétence de l'Etat fédéral, ce dernier tient compte du point de vue des Communautés et Régions quand leurs intérêts sont concernés. Dans les mêmes Conseils, la prise de décision de l'autorité fédérale tient particulièrement compte des répercussions et obligations pour les Communautés et les Régions, si leurs compétences, leurs structures ou procédures législatives et administratives sont affectées;
– dans les Conseils où l'on traite de matières relevant principalement de la compétence des Communautés et des Régions, la représentation des droits dont dispose l'autorité fédérale en tant qu'Etat membre de l'Union européenne dans les Conseils concernés, est transférée au représentant des Communautés ou Régions selon les modalités indiquées dans l'Accord de Coopération et ses Annexes.
Ce transfert a lieu en accord avec l'autorité fédérale, dont la responsabilité générale doit être respectée. Ceci vaut particulièrement pour les domaines touchant aux dépenses et aux ressources de l'autorité fédérale ainsi que pour d'autres aspects de nature horizontale touchant à la politique européenne de la Belgique.
5. La définition de la position belge et le mécanisme de coordination
La Direction d'Administration des Affaires européennes est chargée, comme par le passé, de la coordination quotidienne préparant la position belge,
L'objectif principal de cette coordination est de déterminer la position belge à défendre au sein de l'Union européenne et de garantir le respect des principes et la cohérence de notre politique européenne, ainsi que de ses aspects budgétaires.
En tout cas, avant chaque session d'un Conseil, une réunion de coordination horizontale sera organisée par la Direction des Affaires européennes, quel que soit le domaine visé. Ceci n'exclut pas l'organisation de coordinations décentralisées ou ad hoc, soit à l'initiative de cette même Direction des Affaires européennes, soit par d'autres instances ou au sein de conférences interministérielles sectorielles. Elles seront tenues d'informer la coordination horizontale de la Direction des Affaires européennes et de saisir celle-ci quand des problèmes seraient mûrs ou contiendraient des éléments d'ordre politique.
Les positions à défendre sont arrêtées par consensus dans le cadre des réunions de coordination.
Il faut tenir compte du fait que l'abstention au Conseil n'est pas neutre. S'il s'agit d'une décision à prendre à l'unanimité, une abstention correspond à un vote positif, s'il s'agit d'une décision à prendre
à la majorité qualifiée, une abstention équivaut à un vote négatif. De ce fait, la coordination a, en quelque sorte, une obligation de résultat pour déterminer un point de vue afin de participer utilement à la négociation au sein du Conseil.
En cas d'absence de consensus au niveau de la coordination précitée, la conférence interministérielle de la politique étrangère se saisit de la question pour permettre un arbitrage au niveau ministériel. La Conférence interministérielle ne disposant pas d'un pouvoir contraignant, l'instance d'appel pour régler les conflits générés par les dispositions de l'Accord devrait être le Comité de Concertation Gouvernement fédéral-Gouvernements communautaires et régionaux.
Pour être efficace, cet arbitrage devrait pouvoir intervenir à brève échéance, puisque la négociation évolue constamment jusqu'à la veille de la session du Conseil.
Les réunions de coordination offriront le cadre pour la désignation du Ministre chargé de représenter la Belgique aux sessions du Conseil. Le Ministre des Affaires étrangères notifie au Secrétariat général du Conseil le nom du Ministre ainsi désigné, et ce par le seul biais de la Représentation permanente de la Belgique auprès du Conseil.
6. La représentation de la Belgique au Conseil de l'Union européenne
La représentation de la Belgique au Conseil doit s'ancrer dans la configuration du Conseil en ses différentes formations. Certains sont plus axés vers des domaines relevant principalement de compétences des Communautés et Régions. D'autres relèvent des domaines principalement de compétences de l'Etat.
La représentation doit être assurée par un seul Ministre pour toute la durée de la session du Conseil. Il sera en même temps le seul porte-parole de la délégation, habilité à lier la Belgique par son vote. Ceci n'empêche pas un autre Ministre compétent dans les matières traitées d'assister au Conseil en qualité de Ministre-assesseur.
Il appartient à la Conférence interministérielle de la politique étrangère d'établir la liste des ministres fédéraux communautaires et régionaux appelés à occuper le siège de la Belgique. Cette liste sera modifiée ou renouvelée chaque fois que la composition de ces gouvernements change.
L'organisation de la représentation de la Belgique est présentée dans l'Annexe I de l'Accord. Elle est basée sur une répartition en quatre catégories dont deux envisagent la représentation fédérale (exclusive ou avec assesseur) et deux autres, l'habilitation (exclusive ou avec assesseur fédéral) des entités fédérées.
Le système de rotation (annexe II) de la représentation au Conseil agréé entre les Communautés ou Régions prend en considération les objectifs de crédibilité et d'efficacité de la représentation des intérêts belges. Ceci signifie que cette rotation s'adapte au rythme de travail des Conseils, notamment le fait que le processus décisionnel des dossiers s'étend normalement sur plusieurs sessions. Il évite ainsi, d'une part, une rotation trop rapide des Ministres dans l'intérêt d'une défense continue et conséquente des positions belges, et, d'autre part, également une rotation excessivement lente qui risquerait de stériliser les initiatives des autres composantes du Royaume.
Il est à noter que les dispositions reprises dans l'Accord de Coopération et ses annexes ne devraient, en principe, pas s'appliquer à la question de la représentation et de la préparation des réunions informelles des Ministres. D'ailleurs, les Conseils dits informels n'existent pas juridiquement et n'entrent donc pas dans le champ d'application de l'article 146 du Traité.
Il a paru toutefois utile de formuler à l'Annexe III un certain nombre d'arrangements concernant la représentation aux « Conseils informels ».
Le Royaume de Belgique est représenté au Comité des Représentants Permanents (COREPER I et II) par le Représentant Permanent ou par son adjoint, seuls habilités à y prendre la parole.
Le COREPER est assisté dans sa tâche de préparation des travaux des différents conseils par des groupes de travail créés par lui.
Il appartient au Représentant Permanent de se faire assister ou non au COREPER par le porte-parole belge dans le groupe de travail ou, dans la mesure du possible, par d'autres de ses collaborateurs, y compris des représentants des Communautés et des Régions.
Dans un but de cohérence, de suivi et d'efficacité et pour répondre au prescrit de l'article 19 du règlement intérieur du Conseil, la délégation belge aux groupes de travail qui s'articulent autour du COREPER est, en règle générale, dirigée par un membre de la Représentation permanente désigné par l'Ambassadeur.
Cette règle peut également s'appliquer aux Représentants de Communautés et Régions qui sont intégrés dans la Représentation permanente, et n'exclut pas que fassent partie de la délégation des fonctionnaires des Départements fédéraux, régionaux ou communautaires compétents sur le plan technique.
7. La Présidence belge
La Belgique est appelée à exercer les fonctions de Président du Conseil de l'Union européenne tous les six ans.
Quoique les mêmes principes énoncés dans l'Accord de Coopération puissent également s'appliquer aux exigences de représentation et définition de la position belge dans les instances du Conseil, des dispositions spécifiques doivent être prévues pour chaque Présidence.