23 février 2016
Circulaire portant sur les opérations immobilières des pouvoirs locaux

A Mesdames et Messieurs

les Présidents et Membres des Collèges provinciaux,

les Membres des Collèges communaux,

les Présidents et Membres des Conseils de l’action sociale,

les Présidents des fabriques d’église et les Membres des établissements chargés de la gestion du temporel des cultes reconnus,

les Présidents des intercommunales,

les Présidents des régies communales et provinciales autonomes,

les Présidents des associations de projet,

les Membres des Collèges des zones de police,

les Présidents des associations chapitre XII,

Mesdames,

Messieurs,

Afin notamment de tenir compte de l’évolution de la jurisprudence et de l’application de nouvelles législations concernant certains aspects des opérations immobilières des pouvoirs locaux, il apparaît nécessaire d’actualiser le contenu de la circulaire du 20 juillet 2005 relative aux ventes d’immeubles ou acquisitions d’immeubles par les communes, les provinces et les C.P.A.S. ainsi qu’à l’octroi de droit d’emphytéose ou de droit de superficie.

Dans un souci de clarification et de simplification, il convient d’abroger ladite circulaire et de fixer un nouveau cadre de référence pour les opérations immobilières suivantes: vente, acquisition, échange d’immeubles et constitution de droit d’emphytéose ou de droit de superficie.

Les recommandations émises ci-après découlent des principes généraux du droit administratif tels notamment les principes d’égalité, de non-discrimination et de motivation lesquels doivent être respectés par tous pouvoirs publics.

La présente circulaire s’applique donc aux acteurs publics locaux ou paralocaux suivants: les communes, les provinces, les C.P.A.S., les fabriques d’église et les établissements chargés de la gestion du temporel des cultes reconnus, les intercommunales, les régies communales autonomes, les régies provinciales autonomes, les associations de projet, les associations chapitre XII et les zones de police unicommunales et pluricommunales.

Pour des raisons pratiques, les différents organes de ces autorités administratives ne sont pas repris textuellement dans le corps du texte qui ne vise que les organes de la commune, de la province et du C.P.A.S.

Néanmoins, il est évident que les présentes dispositions doivent être appliquées, mutatis mutandis, aux autorités administratives susvisées.

A cet égard, un tableau est annexé à la présente circulaire spécifiant l’organe compétent selon la décision qui doit être prise pour chaque pouvoir local.

Section 1re

. — Désaffectation du bien

Dans certaines hypothèses inhérentes à la nature spécifique de l’immeuble en cause, il importe que l’autorité compétente adopte une décision préalable, expresse, distincte et motivée de désaffectation du bien.

Tel est le cas notamment:

– lorsque le bien est affecté au domaine public.

Dans ce cas, la décision met fin à l’affectation du bien à l’usage public ou constate la cessation de cet usage public.

En outre, il convient de tenir compte, le cas échéant, de dispositions particulières tel notamment le décret du 6 février 2014 relatif à la voirie communale (par exemple dans l’hypothèse de la suppression d’une voirie).

– lorsqu’un bâtiment est affecté au logement et fonctions d’un ministre d’un culte reconnu.

A cet égard, il convient d’être également attentif à l’accord préalable de l’organe représentatif agréé du culte concerné quant à la désaffectation souhaitée.

Section 2

. — Ventes d’immeubles - Règles générales

§1er. Décision de principe sur la vente.

1.1. Considérations générales

Le conseil communal, le conseil provincial ou le conseil de l’action sociale délibère sur le principe de la vente de l’immeuble concerné. A cet égard, afin d’éviter de multiplier les passages devant cette autorité et par conséquent pour réduire les délais de procédure, l’autorité compétente peut adopter, au cours d’une même séance, les délibérations portant tant sur la désaffectation du bien que sur le principe même de la vente.

Dans ce cadre, le conseil communal, le conseil provincial ou le conseil de l’action sociale arrête les modalités de la vente envisagée et notamment:

1. le recours au gré à gré ou à la vente publique;

2. les conditions essentielles et éventuellement substantielles de la vente;

3. le cas échéant, le projet de contrat de vente;

4. le prix minimum de la vente basé sur une estimation du bien;

5. l’utilisation de la somme obtenue conformément à la circulaire budgétaire. En ce qui concerne les communes et leurs entités consolidées soumises à plan de gestion, celles-ci doivent prioritairement affecter le produit de la vente de biens immobiliers au remboursement anticipé des emprunts CRAC, sauf investissements sur fonds propres dans les conditions fixées par la circulaire du 16 juillet 2015 relative à l’élaboration et à l’actualisation des plans de gestion.

Concernant l’estimation du bien, il est renvoyé à la section 7, §1er, ci-après.

1.2. Précisions concernant le type de procédure

Sauf lorsqu’une disposition légale l’impose explicitement, le conseil communal, le conseil provincial ou le conseil de l’action sociale est libre, dans le cadre de son autonomie, de choisir soit la vente publique soit la vente de gré à gré suivant les modalités exposées ci-après.

Le principe d’égalité entre les acquéreurs potentiels doit impérativement être respecté.

À cet effet, il importe pour les pouvoirs locaux, lorsqu’ils optent pour la vente de gré à gré, de procéder ou de faire procéder à des mesures de publicité adéquates. Il est renvoyé à cet égard à la section 7, §2, ci-après.

Il est, en effet, de l’intérêt même du pouvoir local et, plus particulièrement, de son intérêt financier, de faire jouer la concurrence pour obtenir un maximum d’offres et ainsi le meilleur prix de vente.

La décision de vendre de gré à gré, sans publicité, à une personne déterminée devra quant à elle être motivée, in concreto, au regard de l’intérêt général. L’absence de publicité peut être justifiée par des circonstances de fait particulières (par exemple: vente d’un excédent de voirie à un riverain).

1.3. Règlement de vente de biens immeubles

Le cahier des charges et conditions de la vente adopté par l’autorité compétente ne peut contenir de mesure créant une différence de traitement entre les candidats (telle une clause favorisant ou excluant une ou plusieurs catégories de personnes) qu’à condition que cette mesure repose sur des critères objectifs qui soient raisonnablement liés au but poursuivi.

En effet, il ressort de la jurisprudence du Conseil d’État et de la Cour constitutionnelle que les pouvoirs publics ont l’obligation d’assurer, d’une part, un processus de décision suffisamment objectif et, d’autre part, un traitement non discriminatoire des acquéreurs potentiels.

§2. Mise en œuvre de la décision.

2.1. Mise en œuvre de la décision du conseil communal ou du conseil provincial

Considérant que le collège communal ou provincial est chargé de l’exécution des résolutions du conseil communal ou provincial, il lui appartient notamment:

– de procéder aux mesures de publicité adéquates suivant les modalités arrêtées par le conseil communal ou le conseil provincial;

– d’examiner l’admissibilité des candidatures et des offres;

– dans le cas d’un gré à gré, de négocier avec tous les candidats dans le strict respect du principe d’égalité;

– dans le cas d’un gré à gré, d’établir une analyse comparative des offres et de présenter un rapport motivé au conseil communal ou au conseil provincial.

2.2. Mise en œuvre de la décision du conseil de l’action sociale

Il appartient notamment au conseil de l’action sociale:

– de faire procéder aux mesures de publicité adéquates;

– d’examiner l’admissibilité des candidatures et des offres;

– dans le cas d’un gré à gré, de charger le président et le directeur général de négocier avec tous les candidats dans le strict respect du principe d’égalité;

– dans le cas d’un gré à gré, de charger le directeur général d’établir une analyse comparative des offres et de présenter un rapport motivé au conseil de l’action sociale.

2.3. Compromis de vente et négociations préalables dans le cadre d’une vente de gré à gré

Dans la pratique, il arrive régulièrement que les parties au contrat de vente (le pouvoir local et l’acquéreur) négocient ou signent un compromis de vente avant même d’avoir obtenu l’accord du conseil communal, du conseil provincial ou du conseil de l’action sociale sur le choix de l’acquéreur.

Le compromis constitue déjà un contrat et est, dès lors, susceptible d’engager la commune, la province ou le C.P.A.S.

Dans cet ordre d’idées, les tribunaux civils ont condamné des communes à passer l’acte authentique de vente et au paiement de dommages et intérêts, lorsque les actes accomplis par le collège communal à l’égard d’un candidat acquéreur lui donnaient à penser qu’il était pourvu d’un mandat du conseil communal et partant qu’il y avait un accord communal sur la vente (théorie du mandat apparent) (tribunal civil d’Arlon du 15 mars 2005).

En conclusion, dans le cadre de sa mission d’instruction et de négociation, le collège communal, le collège provincial ou le président et le directeur général du C.P.A.S. veilleront à préciser à son ou ses interlocuteur(s) qu’ils agissent sous réserve du consentement à intervenir du conseil, seul organe compétent en la matière.

Par ailleurs, sauf condition suspensive, le compromis de vente ne peut être signé qu’une fois que le conseil communal, le conseil provincial ou le conseil de l’action sociale a marqué explicitement son accord sur le choix de l’acquéreur.

§3. Décision définitive sur la vente.

À l’issue de la procédure susvisée, le dossier est soumis au conseil communal, au conseil provincial ou au conseil de l’action sociale, selon le cas, en vue de la désignation ou non de l’acquéreur sur base du rapport de l’analyse comparative des offres et du rapport motivé contenu dans le dossier.

Ceci appelle diverses précisions:

a) conformément à la loi du 29 juillet 1991 sur la motivation formelle des actes administratifs, la décision attribuant la vente à une personne physique ou morale déterminée doit être dûment motivée. Il est renvoyé à cet égard à la section 7, §3 ci-après;

b) le projet d’acte authentique doit être conforme aux conditions fixées par le conseil communal, le conseil provincial ou le conseil de l’action sociale, conformément à ce qui est repris à la section 2, §1er, 1.1, 2.

Section 3

. — Acquisitions d’immeubles

Dans l’ensemble, les principes développés ci-avant concernant les ventes d’immeubles sont également applicables pour les achats d’immeubles mais de façon simplifiée.

Les éléments suivants sont rappelés à votre attention:

a) Il importe que le conseil communal, le conseil provincial ou le conseil de l’action sociale dispose d’une estimation du bien que la commune, la province ou le C.P.A.S. envisage d’acquérir.

a) L’acquisition du bien à un prix supérieur à l’estimation peut être envisagée moyennant une justification appropriée.

Concernant l’estimation, il est renvoyé à la section 7, §1er ci-après.

b) Le conseil communal, le conseil provincial ou le conseil de l’action sociale décide que la commune, la province ou le C.P.A.S. procèdera à l’achat du bien en cause et fixe les conditions de l’achat.

Cette délibération précisera notamment:

– la désignation complète du bien;

– le prix proposé;

– la motivation, in concreto, de l’acquisition;

– les voies et moyens financiers;

– le cas échéant, le caractère d’utilité publique (ceci permettra l’exemption des droits d’enregistrement conformément à l’article 161, 2° du Code des droits d’enregistrement, d’hypothèque et de greffe).

Section 4

. — Echanges d’immeubles

Les principes évoqués ci-avant concernant les ventes d’immeuble doivent également être appliqués en cas d’échange.

Le conseil communal, le conseil provincial ou le conseil de l’action sociale arrête les conditions de l’échange.

Une estimation doit être réalisée (voir section 7, §1er ci-après). Celle-ci porte sur l’équivalence des prestations des parties et, donc, en premier lieu sur la valeur vénale des biens échangés et ensuite sur le montant de la soulte éventuelle.

Il y a également lieu de procéder à des mesures de publicité adéquates (voir section 7, §2 ci-après).

À l’issue de la procédure, le conseil communal, le conseil provincial ou le conseil de l’action sociale désigne, par décision motivée, le co-échangiste.

Section 5

. — Constitution de droit d’emphytéose ou de droit de superficie

Les principes précités s’appliquent également en l’espèce.

Le conseil communal, le conseil provincial ou le conseil de l’action sociale fixe les conditions de constitution de ces droits réels.

Il importe que le conseil communal, le conseil provincial ou le conseil de l’action sociale dispose d’une estimation du montant du canon ou de la redevance sollicitée auprès des personnes visées en section 7, §1er.

Des mesures de publicité adéquates (voir section 7, §2 ci-après) doivent bien entendu être prises.

Au terme de la procédure, le conseil communal, le conseil provincial ou le conseil de l’action sociale décide, par décision motivée, que la commune, la province ou le C.P.A.S. procédera à la constitution de ces droits.

Section 6

. — Biens bénéficiant du régime forestier

Pour autant que de besoin, votre attention est attirée sur le prescrit de l’article 53 du Code forestier:

« Les bois et forêts des personnes morales de droit public, autres que les forêts domaniales, ne peuvent faire l’objet d’une cession sans une autorisation du Gouvernement sauf pour sortir d’indivision avec des particuliers.

Les bois et forêts visés à l’alinéa précédent continuent de bénéficier du régime forestier, nonobstant toute cession, sauf autorisation du Gouvernement. »

À cet effet, il y a lieu de communiquer les dossiers en cause au cantonnement compétent du Département de la Nature et des Forêts.

Pour tout renseignement et plus particulièrement pour toute question relative aux formalités liées à l’article 53 du Code forestier qui doivent être accomplies avant la conclusion de la vente ou de l’échange, vous pouvez vous adresser à la Direction générale opérationnelle de l’Agriculture, des Ressources naturelles et de l’Environnement, Département de la Nature et des Forêts, avenue Prince de Liège 15, 5100 Namur (tél.: 081-33 58 08).

Au surplus, il est renvoyé à la section 7, §1er, e) ci-après.

Section 7

. — Remarques générales

§1er. Estimation.

Une estimation de la valeur de l’immeuble/du montant du canon ou de la redevance est à solliciter dans chaque cas d’espèce.

En effet, tant les pouvoirs locaux que l’autorité de tutelle doivent pouvoir apprécier la conformité de l’opération à l’intérêt général.

a) Auteur de l’estimation

Cette estimation peut être sollicitée auprès du Comité d’acquisition d’immeubles, d’un notaire, d’un géomètre-expert immobilier inscrit au tableau tenu par le conseil fédéral des géomètres-experts ou d’un architecte inscrit à l’ordre des architectes.

Il y a lieu de préciser, en ce qui concerne les Comités d’acquisition d’immeubles, que la mission d’estimation doit être accompagnée dès le départ d’un engagement du donneur d’ordre de confier une mission globale (de l’estimation à la passation de l’acte) audit Comité d’acquisition.

Pour tout renseignement et plus particulièrement pour toute question relative à la compétence des Comités d’acquisition d’immeubles, vous pouvez vous adresser à la Direction générale transversale du Budget, de la Logistique et des Technologies de l’information et de la communication, boulevard du Nord 8, à 5000 Namur (tél.: 081-77 25 71).

Votre attention est attirée sur le fait que le recours à un architecte, à un notaire et à un géomètre-expert constitue un marché de service au sens de la loi du 15 juin 2006 sur les marchés publics et qu’il convient de respecter la législation y relative.

Les précautions d’usage seront prises afin d’éviter tout conflit d’intérêt dans l’exercice de la mission précitée.

b) Estimation récente

Une estimation datant de plus d’un an au moment de la décision définitive de vente, d’achat, d’échange, de constitution de droit d’emphytéose ou de superficie ne peut être prise en compte, sauf exception dûment motivée.

Le cas échéant, il y a donc lieu de faire actualiser l’estimation ayant servi de base au dossier.

c) Prix de convenance

Dans son intérêt financier, le pouvoir local a toujours l’opportunité de négocier le prix à une valeur supérieure à celle d’estimation. À titre d’exemple, si le produit d’une vente est réinvesti dans un achat immobilier, il ne faut pas perdre de vue qu’environ 15 % de ce capital est englouti dans les divers frais de l’opération.

d) Contenu de l’estimation

Il apparaît opportun que l’estimation reprenne les éléments suivants:

– la désignation du bien mis en vente;

– le numéro cadastral;

– le revenu cadastral;

– la contenance;

– la valeur vénale du bien dans l’hypothèse d’une vente publique et/ou de gré à gré;

– l’indication des points de comparaison utilisés.

e) Dépassement d’au moins un tiers de la valeur d’estimation

En ce qui concerne les biens soumis au régime forestier, l’offre à choisir doit dépasser d’au moins 1/3 la valeur d’estimation du bien.

§2. Publicité et enquête publique.

La pratique administrative a révélé que les pouvoirs locaux confondaient régulièrement les termes « publicité » et « enquête publique ».

Au sens de la présente circulaire, il faut entendre par:

– publicité: l’ensemble des moyens pris par les autorités locales afin d’informer préalablement toute personne de la vente, de l’échange, de la constitution d’un droit d’emphytéose ou de superficie projeté(e) en vue de susciter des offres de prix éventuellement supérieures à celles de l’estimation.

La publicité doit être adéquate. Cela signifie que le choix de la durée et des vecteurs de diffusion de la publicité (affichage, insertion d’annonces répétées dans la presse et/ou sur site web spécialisé, etc.) doit dépendre de l’intérêt que peut susciter l’offre des autorités locales.

A ce sujet, il est renvoyé aux recommandations prévues dans la Communication de la Commission européenne concernant les éléments d’aide d’État contenus dans des ventes de terrains et de bâtiments par les pouvoirs publics du 10 juillet 1997 (J.O.C.E., C.209, du 10 juillet 1997, pp. 3 et s.).

– enquête publique: la mesure destinée à renseigner les citoyens de l’opération projetée par le pouvoir local, à recueillir leur avis et à permettre aux membres de l’organe délibérant de se prononcer à ce sujet en toute connaissance de cause en répondant aux griefs éventuellement formulés.

Dès lors, l’enquête publique ne peut être confondue avec la publicité puisque seule cette dernière permet de susciter des offres.

Il convient de souligner que la tenue d’une enquête publique n’est pas obligatoire. Cependant, elle peut se révéler utile pour éclairer les autorités locales et pour prévenir des litiges ultérieurs. Dans ce cas, il est opportun que celle-ci intervienne préalablement à la décision définitive sur l’opération envisagée.

§3. Motivation.

Votre attention est attirée sur le prescrit de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs.

En vertu de cette loi, tout acte administratif au sens de l’article 1er - c’est-à-dire tout acte juridique unilatéral de portée individuelle - doit faire l’objet d’une motivation formelle, laquelle consiste en l’indication, dans l’acte, des considérations de droit et de fait servant de fondement à la décision. Cette motivation doit être claire, complète, précise et adéquate, c’est-à-dire exacte et propre au cas dont il s’agit, afin de permettre aux intéressés de vérifier qu’elle a été précédée d’un examen des circonstances de l’espèce. L’étendue de la motivation doit être proportionnelle à l’importance de la décision prise.

Les motifs de droit tiennent dans la mention des textes auxquels l’autorité se réfère pour prendre la décision en cause tandis que les motifs de fait sont fournis par les circonstances concrètes qui ont amené l’autorité à adopter une telle décision.

§4. Avis du directeur financier.

Les articles L1124-40 du Code de la Démocratie locale et de la Décentralisation (commune), L2212-65 du Code de la Démocratie locale et de la Décentralisation (province) et 46 de la loi organique des C.P.A.S. du 8 juillet 1976 prévoient que le directeur financier est chargé de remettre un avis de légalité écrit préalable et motivé sur tout projet de décision d’un organe communal, provincial ou du C.P.A.S. ayant une incidence financière ou budgétaire supérieure à 22.000 euros, dans les dix jours ouvrables de la réception du dossier contenant le projet et ses annexes explicatives éventuelles.

Il peut, en outre, remettre cet avis d’initiative sur tout projet de décision d’un organe communal, provincial ou du C.P.A.S. ayant une incidence financière ou budgétaire inférieure à 22.000 euros.

Pour le surplus, il est renvoyé à la circulaire ministérielle du 16 décembre 2013 relative à la réforme du statut des titulaires des grades légaux.

Mon Administration (la Direction générale opérationnelle des Pouvoirs locaux, de l’Action sociale et de la Santé (DGO5), avenue Gouverneur Bovesse 100, 5100 Jambes) reste bien entendu à votre disposition pour toute question ou difficulté liée à l’application de la présente circulaire.

Vous pouvez, à ce sujet, contacter la personne ressource suivante: M. Pierre Demeffe, directeur de la Direction du Patrimoine et des Marchés publics des Pouvoirs locaux de la DGO5 (tél: 081-32 32 35 - courriels: pierre.demeffe@spw.wallonie.be ou patrimoine.pouvoirslocaux@spw.wallonie.be).

Veuillez agréer, Mesdames et Messieurs, l’expression de ma considération distinguée.

Namur, le 23 février 2016.

Le Ministre des Pouvoirs locaux, de la Ville, du Logement et de l’Énergie,

P. FURLAN

Annexe: Tableau récapitulatif des organes compétents en matière d’opérations immobilières

Sauf hypothèses spécifiques, la répartition des compétences entre les organes des différents pouvoirs locaux est la suivante:

Décisions
Pouvoirs locaux
Décision de désaffection du domaine publicDécision de principeMise en oeuvre de la décisionDécision définitive
CommuneConseil communal sur base de l’article L1122-30 du CDLD Collège communal sur base de l’article L 1123-23, 2°, du CDLD Conseil communal sur base de l’article L1122-30 du CDLD
ProvinceConseil provincial sur base de l’article L2212-32, § 1er du CDLD Collège provincial sur base de l’article L2212-48 du CDLD Conseil provincial sur base de l’article L2212-32, § 1er, du CDLD
C.P.A.S.Conseil de l’action sociale sur base des articles 24 et 27 de la loi organique des centres publics d’action sociale du 8 juillet 1976 Président et directeur général sur base des articles 28 et 45 de la loi organique des centres publics d’action sociale du 8 juillet 1976 Conseil de l’action sociale sur base des articles 24 et 27 de la loi organique des centres publics d’action sociale du 8 juillet 1976
Association de projetComité de gestion sur base de l’article L1522-4 du CDLD sous réserve d’une délégation telle que prévue par le § 6 dudit article
Zone de police intercommunaleConseil communal sur base de l’article L1122-30 du CDLD + article 11 de la loi du 7 décembre 1998 organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux Collège communal sur base de l’article L1123-23, 2°, du CDLD et de l’article 11 de la loi du 7 décembre 1998 organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux Conseil communal sur base de l’article L1122-30 du CDLD et de l’article 11 de la loi du 7 décembre 1998 organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux
Zone de police pluricommunaleConseil de police sur base de l’article 11 de la loi du 7 décembre 1998 organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux Collège de police sur base de l’article 11 de la loi du 7 décembre 1998 organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux Conseil de police sur base de l’article 11 de la loi du 7 décembre 1998 organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux
Culte catholique

-

Conseil de Fabrique d’église sur base des articles 12, 62 et 105 du décret impérial du 30 décembre 1809 concernant les fabriques d’églises Bureau des Marguilliers sur base des articles 24 et 105 du décret impérial du 30 décembre 1809 concernant les fabriques d’églises Conseil de Fabrique d’église sur base des articles 12, 62 et 105 du décret impérial du 30 décembre 1809 concernant les fabriques d’églises
Culte protestant
-
Conseil d’administration sur base de l’article 1er de l’arrêté royal du 7 février 1876 portant organisation des conseils d’administration près les églises protestantes du culte évangélique
Culte israélite
-
Conseil d'administration sur base de l'article 1er de l'arrêté royal du 7 février 1876 portant organisation des conseils d'administration près les synagogues du culte israélite
Culte anglican-Conseil d'administration sur base de l'article 1er de l'arrêté royal du 17 janvier 1875 portant administration de l'Eglise anglicane
Culte orthodoxe-Conseil de Fabrique d'église sur base de l'article 3 de l'arrêté royal du 15 mars 1988 portant organisation des conseils de Fabrique d'église du culte orthodoxe
Culte islamique
-
Comité chargé de la gestion du temporel du culte islamique sur base de l'article 6 de l'arrêté du Gouvernement wallon du 13 octobre 2005 portant organisation des comités chargés de la gestion du temporel des communautés islamiques reconnues
IntercommunaleLes organes compétents en matière d'opérations immobilières ne sont pas spécifiés dans la mesure où la répartition des compétences entre ceux-ci peut varier en fonction de l'objet social et des statuts.
Régie communale autonome
Régie provinciale autonome
Associations chapitre XII