Le Gouvernement wallon,
Vu le décret du 12 avril 2001 relatif à l'organisation du marché régional de l'électricité;
Vu l'arrêté du Gouvernement wallon du 30 novembre 2006 relatif à la promotion de l'électricité produite au moyen de sources d'énergie renouvelables ou de cogénération, modifié pour la dernière fois par l'arrêté du Gouvernement wallon du 3 avril 2014;
Vu la proposition CD-12j29-CWaPE-456 de la CWaPE du 9 novembre 2012 sur la révision du mécanisme de soutien pour les producteurs d'électricité à partir d'une installation photovoltaïque d'une puissance inférieure ou égale à 10 kW;
Vu l'avis CD-13g02-CWaPE-537 de la CWaPE rendu le 2 juillet 2013;
Vu l'avis n° 54.571/4 du Conseil d'État, donné le 23 décembre 2013, en application de l'article 84, §1^er, 2°, des lois sur le Conseil d'État, coordonnées le 12 janvier 1973;
Considérant la situation du marché des certificats verts caractérisée par un volume excédentaire important de certificats verts engendrant un recours massif à la garantie d'achat par Elia organisée par l'article 40, alinéa 1^er du décret du 12 avril 2001, tout particulièrement émanant des producteurs d'électricité à partir d'installations photovoltaïques d'une puissance inférieure ou égale à 10 kW et résultant, comme l'a souligné notamment la CWaPE dans son rapport annuel spécifique n^o CD-12f19-CWaPE « L'évolution du marché des certificats verts », d'une explosion du nombre d'installations sur ce marché;
Que la conséquence de ce recours massif à la garantie d'achat est réelle sur la surcharge tarifaire répercutée aux consommateurs, dans la mesure où cette dernière est en constante augmentation;
Considérant la décision (B)130516-CDC-658E/26 du 16 mai 2013 relative à « la proposition tarifaire rectifiée de ELIA SYSTEM OPERATOR SA du 2 avril 2013 pour la période régulatoire 2012-2015 » adoptée en application de l'article 12 quater , §2 de la loi du 29 avril 1999 relative à l'organisation du marché de l'électricité, de la CREG qui souligne que:
« 198. Par son courrier daté du 14 mars 2013, Elia a informé la CREG de la situation actuelle du marché des certificats verts en Région wallonne. Elia a également demandé à la CREG quelles suites, notamment en matière tarifaire, elle entend donner au constat dressé par Elia.
199.199. A ce jour, aucun élément concret ne permet à la CREG de répondre à la requête d'Elia. De nombreuses informations ont récemment circulé dans la presse ou lors d'échanges entre la CREG et les acteurs impliqués mais aucune décision officielle n'est, à ce jour, venue confirmer ces informations. Toutefois, des évolutions concrètes étant attendues prochainement, la CREG ne juge pas opportun de modifier le tarif pour l'obligation de service public pour le financement des mesures de soutien aux énergies renouvelables en Wallonie dans le cadre de la proposition tarifaire rectifiée.
200.200. Par conséquent, la CREG décide d'approuver les valeurs proposées par Elia pour les années 2012 et 2013.
201.201. La CREG invite toutefois Elia à lui soumettre une nouvelle proposition d'adaptation de ce tarif dès que des éléments suffisamment concrets pourront être pris en considération. Dans sa lettre du 26 avril 2013, Elia a confirmé son intention de revenir vers la CREG en ce qui concerne ce tarif. »;
Que la volonté claire d'Elia est d'introduire une nouvelle proposition tarifaire à très court terme afin de revoir la surcharge tarifaire « certificats verts » à la hausse, comme souligné dans la décision tarifaire précitée de la CREG;
Qu'une telle volonté s'est traduite dans les faits lorsque, par sa proposition tarifaire du 13 novembre 2013, Elia a sollicité, à nouveau, auprès de la CREG une augmentation de la surcharge tarifaire « certificats verts »;
Que cette demande a été suspendue temporairement par Elia au vue de la réforme globale des certificats verts;
Que la CREG a ainsi repris les éléments suivants dans sa décision tarifaire du 19 décembre 2013, n^o (B)121219-CDC-658E/28, relative à « la proposition du 13 novembre 2013 de SA ELIA SYSTEM OPERATOR relative à l'adaptation à partir du 1^er janvier 2014 des tarifs pour les obligations de service public et des taxes et surcharges et à la demande d'Elia du 17 décembre 2013 »prise en application de l'article 12 quater , §2 de la loi du 29 avril 1999 relative à l'organisation du marché de l'électricité et des articles 9, 10 et 33 de l'arrêté (Z) 130328-CDC-1109/3 du 28 mars 2013 modifiant l'arrêté du 24 novembre 2011 fixant les méthodes provisoires de calcul et établissant les conditions tarifaires de raccordement et d'accès aux réseaux d'électricité ayant une fonction de transport:
« 23. Le dossier d'Elia du 13 novembre 2013 comporte dès lors des chiffres clairs sur l'application attendue de l'obligation de service public que la Région wallonne a imposée à Elia en tant que gestionnaire du réseau de transport local:
(i) un déficit global attendu à la fin 2013 de 65.300.000,00 EUR pour l'estimation correcte, dont il faut déduire l'"effet saisonnier » de 25.000.000,00 EUR, soit un déficit structurel de 40.300.000,00 EUR;
(ii) le coût de l'achat de 4.320.000 certificats verts en 2014 au prix minimum de 65,00 EUR/certificat mène à une dépense en 2014 de 280.600.000,00 EUR;
(iii) le coût de l'achat de 4.271.000 certificats verts en 2015 au prix minimum de 65,00 EUR/certificat mène à une dépense en 2015 de 277.600.000,00 EUR;
Cela signifie qu'Elia, en vue de couvrir ses coûts durant la période régulatoire 2012-2015, devra récupérer durant les deux années suivantes un total de 599.500.000,00 EUR, à majorer d'un montant de 2.700.000,00 EUR en frais administratifs et financiers à mettre à charge de la surcharge afin d'éviter les subsides croisés avec les autres activités. Sans adaptations structurelles et sans application de quelque dégressivité, une surcharge sur 2 ans devrait par conséquent couvrir le montant de 602.200.000,00 EUR.
24.24. Ce montant doit être répercuté proportionnellement aux volumes attendus d'électricité prélevée sur les réseaux du gestionnaire du réseau de transport local de la Région wallonne, respectivement de 16,9 TWh en 2014 et 16,8 TWh en 2015.
25.25. Il est donc clair que ce n'est pas possible sans mesures supplémentaires avec une surcharge de 13,82 EUR/MWh. Cette valeur ne générerait en effet que 465.734.000,00 EUR de revenus tarifaires durant les années 2014 et 2015, alors que le montant à couvrir pour cette même période s'élève à 602.200.000,00 EUR (cf. numéro 23 supra).
26.26. Il ressort toutefois clairement de tous les documents dont la CREG dispose que la Région wallonne vise bel et bien une série de mesures structurelles:
[...]
29.29. En constatant que les éléments factuels nouveaux tendent à démontrer la concrétisation de certaines mesures annoncées par le Gouvernement wallon et la volonté des parties à la réussite des intentions poursuivies par le Gouvernement wallon, Elia mentionne son intention de référer de ces différents éléments lors de la réunion de son conseil d'administration prévue fin mars 2014. Au cours de cette réunion, Elia vérifiera si le décret pérenne est bien entré en vigueur et si la mise en place effective d'une opération de portage est réaliste;
30.30. C'est pourquoi, dans l'intervalle, Elia a demandé à la CREG de vouloir considérer que la demande d'augmentation dans son dossier du 13 novembre 2013 soit temporairement suspendue.
Elia demande donc de confirmer le tarif d'obligation service public à son niveau actuel du 1^er janvier 2014;
31.31. La CREG suit cette problématique complexe depuis longtemps déjà. Elle constate ce qui suit:
(i) les hypothèses et les calculs proposés par Elia concernant le nombre de certificats sont tout à fait conformes aux évolutions et nombres publiés par la CWAPE;
(ii) le déficit attendu d'Elia à la fin 2013 est conforme à ce qu'a déjà indiqué la comptabilité d'Elia dans le rapport semestriel de 2012 et à son évolution ultérieure dans le courant de 2013, comme le confirment les réviseurs d'Elia;
(iii) la confirmation des mesures du Gouvernement wallon est très récente et clairement toujours incomplète;
(iv) il s'agit de montants importants et, comme mentionné au numéro 15 supra, la CREG souhaite éviter d'envoyer un faux signal concernant la politique menée par la Région wallonne en prenant une décision sur un délai trop court;
(v) il y a peu de risque de subsides croisés car Elia impute depuis début 2013 les coûts administratifs et financiers liés à l'obligation de service public au tarif en question (cela constitue un point de contrôle marqué pour la CREG);
(vi) la CREG part du principe que l'obligation de service public wallonne reste dévolue au gestionnaire du réseau de transport local et que l'éventuelle utilisation d'un « portage » n'y porte pas préjudice, si bien que l'opération aura un caractère neutre pour l'utilisateur du réseau;
(vii) Elia demande elle-même (mais aussi in extremis) de suspendre temporairement sa demande du 13 novembre 2013 visant à augmenter le tarif;
(viii) dans ce concours de circonstances, le principe de précaution contraint la CREG en tant qu'autorité administrative à une approche prudente. Cependant, la CREG se prononcera une nouvelle fois dans le courant du premier semestre 2014 sur une éventuelle adaptation de ce tarif qui serait demandée par Elia;
32.32. Dans ces circonstances et dans les conditions mentionnées, la CREG ne voit pas d'objection à la suspension de la demande d'Elia et au maintien de la valeur actuelle de 13,8159 EUR/MWh à compter du 1^er janvier 2014.
[...]
LA CREG DECIDE de suspendre sa décision relative aux tarifs pour l'obligation de service public pour le financement des mesures de soutien aux énergies renouvelables en Wallonie. Le tarif actuel de 13,8159 EUR/MWh est donc maintenu provisoirement; »;
Que, par courrier du 15 janvier 2014 adressé à M. le Ministre de l'Énergie, Elia a réitéré ses craintes dans l'hypothèse où la situation sur le marché des certificats verts demeurait en l'état, et a réaffirmé, comme suit, le caractère temporaire de la suspension d'augmentation de la surcharge « certificats verts »:
« (...) vous n'êtes pas sans savoir qu'Elia continue d'observer un déficit significatif entre les dépenses qu'elle supporte dans le cadre de l'OSP de rachat de CV wallons à prix minimum garanti et les recettes qu'elle perçoit à travers l'application d'une surcharge dédicacée à cette OSP. Le conseil d'administration d'Elia reste préoccupé par cette situation qui transparaît dans les comptes annuels à fin 2013. Et ce, d'autant plus que récemment, la CREG a accepté, comme nous lui avons proposé à votre insistance, de suspendre temporairement la révision à la hausse de la surcharge en question, dans l'attente d'une adoption imminente de textes réglementaires finalisant le cadre légal relatif à la mise en place des exonérations et des mises en réserve de certificats verts. »;
Que l'impact des éléments qui précèdent et les risques d'une augmentation de la surcharge tarifaire « certificats verts » pour les consommateurs d'électricité, et notamment pour les entreprises en situation de concurrence européenne et internationale, sont considérables;
Considérant que la présente mesure s'inscrit dans le cadre global de la réforme des certificats verts visant à permettre le retour à l'équilibre du marché des certificats verts;
Qu'il a notamment été mis en place, dans ce cadre, un mécanisme de mise en réserve ainsi qu'un régime d'exonérations partielles de la surcharge « certificats verts » pour certains clients finals;
Que selon l'avis n^o CD-13k07-CWaPE-816 de la CWaPE rendu le 20 novembre 2013, la mesure envisagée par le projet d'arrêté devrait permettre de réduire le nombre de certificats verts octroyés pour ces installations de 12 à 13 millions de certificats verts sur la période 2018-2027; que le volume de certificats verts concernés peut donc être considéré comme ayant une influence significative sur le marché des certificats verts, puisque le marché total estimé de certificats verts via les retours quotas s'élève à 6,5 millions de certificats verts en 2020;
Considérant que le lien entre la limitation du volume de certificats verts issue de l'arrêté en projet et la surcharge tarifaire, a également été mis en évidence par la CWaPE dans son rapport annuel spécifique de 2012 sur l'évolution du marché des certificats verts. Dans le chapitre 4 de ce rapport consacré à l'évolution du marché des certificats verts sur la période 2013-2020, la CWaPE intègre, dans ses hypothèses, la prise en compte de la décision du Gouvernement wallon, prise en première lecture le 30 mai 2013, de réduire la durée d'octroi des certificats verts de 15 ans à 10 ans pour les installations Solwatt. Sur la base des différentes hypothèses dont celle précitée, la CWaPE observe que:
« un retour à l'équilibre sur le marché des certificats verts est possible en 2020, pour autant que tout le volume de certificats verts produits à partir de 2013 dans le cadre de la filière Solwatt soit racheté par Elia »;
Que le lien entre la limitation du volume de certificats verts issue de l'arrêté en projet et l'évolution de la surcharge tarifaire à court terme, est réel et effectif à travers le mécanisme de portage de mise en réserve de certificats verts inséré dans le décret du 12 avril 2001 relatif à l'organisation du marché régional de l'électricité (ci-après, « décret électricité ») par le décret du 11 décembre 2013 contenant le deuxième feuilleton d'ajustement du budget général des dépenses de la Région wallonne pour l'année budgétaire 2013 (publié au Moniteur belge le 17 janvier 2014/Erratum publié le 5 février 2014);
Que ce mécanisme de 'mise en réserve' de certificats verts excédentaires par un intermédiaire financier est notamment basé sur une perspective de retour sur le marché, avant le terme de la durée maximale de portage, des certificats verts mis en réserve. Dans son avis n^o CD-13l19-CWaPE-840 rendu le 20 décembre 2013 « portant sur le projet de décret modifiant le décret du 12 avril 2001 relatif à l'organisation régionale du marché de l'électricité, visant à instaurer une base juridique pour le mécanisme de financement externe des certificats verts via un intermédiaire financier ainsi que pour les exonérations de la surcharge Elia », la CWaPE se base, à nouveau, sur l'hypothèse de la durée d'octroi de certificats verts réduite de 15 ans à 10 ans pour les installations Solwatt et estime, sur cette base, le volume de certificats verts à mettre en réserve par l'intermédiaire financier. Dans son analyse, la CWaPE montre qu'avec cette hypothèse et compte tenu de l'évolution des quotas de certificats verts, les certificats verts ayant fait l'objet du portage peuvent sortir de la mise en réserve à partir de 2017 dans le scénario S1 et de 2019 dans le scénario S2. Cette perspective de retour sur le marché, essentielle pour la réussite de l'opération de portage - et partant, pour la stabilisation du niveau de la surcharge Elia à 13,82 €/MWh (le niveau actuel) - est donc intimement liée à la mesure du présent arrêté en projet:
Qu'à défaut de mise en œuvre de l'arrêté en projet, un volume de 12 à 13 millions de certificats verts supplémentaires viendra inonder le marché entre 2018 et 2027, rendant illusoire toute perspective de reprise par le marché des certificats verts mis en réserve;
Considérant la nécessité de préserver une garantie de rentabilité des installations de production à partir de panneaux photovoltaïques d'une puissance nette inférieure à 10kW, tout en modifiant rapidement la durée d'octroi des certificats verts pour ces mêmes installations afin de rencontrer l'objectif d'intérêt général de l'ensemble des consommateurs de bénéficier d'une surcharge tarifaire raisonnable;
Considérant que la CWaPE, dans son avis CD-13g02-CWaPE-537, confirme que la modification du facteur 'k' prévue au nouveau paragraphe 1^er bis du présent arrêté « contribuerait à diminuer la rentabilité très favorable de ces installations et, partant, à réduire l'impact important de la surcharge d'Elia sur les consommateurs »;
Considérant qu'une jurisprudence autorise un Gouvernement à réviser un système par des mesures correctrices, afin de revoir les investissements qui sont au-delà d'un profit normal, lorsque la révision est basée sur des considérations sociales - la protection des consommateurs les plus démunis - et économiques - le retour à un équilibre de marché - (voy. note au Gouvernement, jurisprudence CIRDI du 23 septembre 2010 et Cour constitutionnelle du Royaume de Belgique du 30 mars 2010 et du 17 juillet 2014). Actuellement, le prix du certificat vert est à 65 € mais rien n'exclut une augmentation de ce prix suite à l'adoption du présent arrêté et donc qu'il soit pallié aux effets perturbateurs temporaires ou à l'absence de rentabilité des installations photovoltaïques grâce à la reprise du marché. C'est d'ailleurs pour cette raison qu'il est procédé à l'examen des conditions qui permettent de bénéficier d'une dérogation à l'application du régime a posteriori;
Que l'article 38, §5 du décret du 12 avril 2001 relatif à l'organisation du marché régional de l'électricité, lu en combinaison avec l'article 40 du même décret, permet au Gouvernement de « diminuer le nombre de certificats verts octroyés [...] en fonction de l'âge de l'installation de production d'électricité verte, de sa rentabilité et de sa filière de production » dans le respect de l'obligation d'achat des certificats verts à charge du gestionnaire de réseau de transport local laquelle existe pendant « au maximum 180 mois [...] au regard de la rentabilité du projet. »;
Que le mécanisme proposé a pour effet de limiter le bénéfice du coefficient modérateur « k », pour l'avenir, pour les installations dont les modalités d'octroi des certificats verts sont celles applicables jusqu'au 30 novembre 2011;
Que, tout en atteignant l'objectif de réduire la bulle des certificats verts, le mécanisme proposé est destiné à garantir également la rentabilité des installations visées en octroyant pour une période de 10 ans des certificats verts aux producteurs à partir d'installations photovoltaïques d'une puissance nette inférieure à 10 kW dont les modalités d'octroi des certificats verts sont celles applicables jusqu'au 30 novembre 2011;
Que la CWaPE dans son avis du 20 novembre 2013 n^o CD-13k07-CWaPE-816 relatif à « l'application d'un facteur k = 0 pour les installations photovoltaïques d'une puissance 10 kW bénéficiant des modalités d'octroi applicables jusqu'au 30 novembre 2011 » rendu en application de l'article 43 bis , §1^er du décret du 12 avril 2001 relatif à l'organisation du marché régional de l'électricité, a conclu à un impact significatif de la mesure proposée, comme suit:
« 3. Avis
En ce qui concerne l'impact de la mesure proposée par le Gouvernement wallon sur la rentabilité des installations visées (+ 79.000), sur base des hypothèses retenues dans son analyse, la CWaPE estime que les installations SOLWATT qui se verraient affectées d'une réduction de la durée d'octroi de 15 ans à 10 ans (facteur 'k' = 0) garderaient un taux de rentabilité égal ou supérieur au taux de rentabilité de référence pour la filière solaire photovoltaïque (7 %) à l'exception d'un nombre limité d'installations placées en 2008 (à partir de 8 kWc lorsqu'un taux de T.V.A. de 6 % était d'application et à partir de 5 kWc lorsqu'un taux de T.V.A. de 21 % était d'application). A noter toutefois que pour de tels cas, le projet d'arrêté modificatif prévoit que les producteurs concernés pourront introduire un dossier démontrant l'absence de rentabilité au regard du soutien octroyé afin de bénéficier du facteur « k » initialement fixé. »;
Que cette garantie de rentabilité est également rencontrée par la possibilité qu'ont ces mêmes producteurs, dans l'hypothèse où ils rencontreraient des difficultés de rentabilité, après application du nouveau facteur « k » pour l'avenir à leur installation, et n'atteindraient pas la rentabilité de référence initiale; ou encore, dans l'hypothèse où la réduction de la durée d'octroi entraînerait des effets collatéraux, à savoir des « effets externes perturbateurs », sur des conventions ou contrats en cours et partant, sur les droits des tiers, de bénéficier, sur la base de la présentation d'un dossier individuel motivé, du facteur « k » dont ils pouvaient se prévaloir avant la modification apportée par le présent arrêté; l'« effet externe perturbateur » résultant de la modification de la période initiale d'octroi fixée est « perturbateur » quand il constitue en un impact financier négatif pour le producteur et est « externe » quand il entraîne des effets sur les droits des tiers, comme lorsque l'octroi des certificats verts est lié à la réalisation d'obligations conventionnelles ou contractuelles;
Que le critère de différenciation entre les producteurs pouvant solliciter l'application du facteur 'k' antérieur au présent arrêté, et les autres, est objectif et justifié au regard du critère de la rentabilité de l'installation et de la non-atteinte aux droits des tiers par l'effet de la présente mesure réduisant la durée initiale d'octroi des certificats verts, et partant au regard du principe de proportionnalité;
Que le présent arrêté tend à protéger plusieurs objectifs:
a)  il s'agit tout d'abord d'une mesure sociale de protection des consommateurs les plus faibles: en l'espèce, une mesure qui tend à éviter une explosion de la surcharge d'Elia aux fins de ne pas augmenter le prix final de l'électricité qui, conformément à la troisième directive, doit rester un prix abordable à l'ensemble des consommateurs et notamment aux plus démunis, lesquels sont les plus exposés par une augmentation significative de la surcharge Elia; et
b)  il s'agit d'une mesure économique, ayant pour effet de lisser dans le temps une bulle d'explosion du nombre des certificats verts, afin que le prix du certificat vert puisse remonter au-delà des 65 €, comme le prévoit la CWaPE dans un horizon à moyen terme, et retrouver, éventuellement, les avantages d'un marché moins perturbé. Dès que le marché offrira un prix des certificats verts au-delà de 65 €, un effet multiplicateur s'opérera puisque les certificats verts ne seront plus rachetés par Elia, avec pour conséquence directe que la surcharge diminuera;
Que la mesure est une mesure correctrice temporaire car on ne peut dissocier économiquement la durée du soutien de la valeur du prix garanti. En effet, puisque le Gouvernement a décidé, à ce stade, de ne pas toucher au prix minimum garanti, rien n'empêche, et c'est le but de cette mesure, que, dans un horizon à moyen terme, le prix du certificat vert remonte et annule les éventuels effets externes perturbateurs et/ou une éventuelle absence de rentabilité. C'est pourquoi, l'examen par dossier est reportée à la fin de la période, lorsque les acteurs auront une vue beaucoup plus claire des éventuels effets externes perturbateurs et/ou d'une éventuelle absence de rentabilité de l'installation;
Que, parallèlement à la procédure d'examen sur dossier individuel, le présent projet prévoit la possibilité pour le Gouvernement, sur la base d'un rapport rendu par un groupe d'experts, représentant les intérêts privés et publics visés par le projet d'arrêté, de prévoir des exemptions par catégories de producteurs, si de telles catégories se dégagent. Les intérêts privés visés par le projet d'arrêté concernent des personnes, des associations ou des groupements d'intérêts pouvant témoigner d'un intérêt objectif dans le soutien à la production d'électricité renouvelable à partir d'installations photovoltaïques de petite puissance. Il peut également s'agir de personnes issues de la société civile (des propriétaires, des ASBL, des organisations de défense des consommateurs, etc.), des installateurs de panneaux photovoltaïques, des fédérations (fédérations de consommateurs, fédérations du bâtiment, fédérations des installateurs, etc.) ou de personnes privées s'occupant du financement de tels projets (assurances, banques, etc.);
Que les autres pistes examinées par le Gouvernement, à savoir une baisse du prix minimum garanti pour l'avenir pour les installations existantes à un niveau compatible avec une rentabilité de référence de 7 pourcents, ou encore la mise en place d'une forme de taxation sur les installations Solwatt, sont de nature à être davantage attentatoire aux producteurs concernés que la mesure proposée;
Qu'en tant que ce projet prévoit, d'une part, une réduction du facteur « k » et partant, de la durée d'octroi des certificats verts pour les installations dont les modalités d'attribution des certificats verts sont celles applicables jusqu'au 30 novembre 2011, afin de répondre à un objectif d'intérêt général de baisse du prix de la surcharge tarifaire, et met en place, d'autre part, une procédure d'examen sur dossier des conditions particulières des producteurs ainsi qu'une possibilité d'exemptions par catégories par le Gouvernement, la mesure proposée par le présent projet d'arrêté est proportionnelle aux buts poursuivis;
Sur la proposition du Ministre des Pouvoirs locaux, de la Ville, du Logement et de l'Énergie;
Après délibération,
Arrête: