10 februari 2026 -
CADA - Décision n° 597 : Commune – Analyse comparative des finances – Document administratif – Document inachevé ou incomplet (non) – Communication
Commune – Analyse comparative des finances – Document administratif – Document inachevé ou incomplet (non) – Communication
[…],
Partie requérante,
CONTRE :
La commune de Tintigny, Grand Rue, 76 à 6730 Tintigny,
Partie adverse,
Vu l’article 32 de la Constitution,
Vu l’article 8, § 1er, du décret du 30 mars 1995 relatif à la publicité de l’Administration (ci-après, le décret du 30 mars 1995),
Vu l’article L3211-3, ainsi que les articles L3231-1 et suivants du Code de la démocratie locale et de la décentralisation (ci-après, le CDLD),
Vu l’arrêté du Gouvernement wallon du 9 juillet 1998 fixant la composition et le fonctionnement de la Commission d’accès aux documents administratifs,
Vu le recours introduit par courriel le 17 décembre 2025,
Vu la demande d’informations adressée à la partie adverse le 19 décembre 2025 et reçue le 22 décembre 2025,
Vu la réponse de la partie adverse du 24 décembre2025,
Vu la décision de proroger le délai prévu à l’article 8quinquies, § 1er, du décret du 30 mars 1995, compte tenu de la charge de travail importante de la Commission.
I. Objet de la demande
1. La demande porte sur la communication d’une copie de « l’analyse comparative des finances de la commune avec son cluster, soit le PFI (profil financier individuel), ainsi que le profil dettes et crédits à long terme ».
II. Compétence de la Commission
2. La Commission est compétente pour connaître du recours.
III. Recevabilité du recours
3. L’article L3231-3, alinéas 3 et 4, du CDLD, rendu applicable à la partie adverse par l’article L3211-3 du même code, dispose comme suit :
« L’autorité administrative provinciale ou communale qui ne peut pas réserver de suite immédiate à une demande de publicité ou qui la rejette communique dans un délai de trente jours de la réception de la demande les motifs de l’ajournement ou du rejet. En cas d’ajournement, le délai ne pourra jamais être prolongé de plus de quinze jours.
En cas d’absence de communication dans le délai prescrit, la demande est réputée avoir été rejetée ».
4. La demande initiale de publicité administrative a été adressée à la partie adverse le 15 décembre 2025.
La partie adverse a explicitement rejeté la demande le 16 décembre 2025.
La partie requérante a introduit son recours auprès de la Commission le 17 décembre 2025, soit dans le délai de 30 jours prévu à l’article 8bis, alinéa 1er, premier tiret, du décret du 30 mars 1995, rendu applicable par l’article L3231-5, § 1er, du CDLD.
Dès lors, le recours est recevable.
IV. Examen au fond
5. La Commission rappelle que tous les documents administratifs sont en principe publics. C'est le principe consacré à l'article 32 de la Constitution. Une entité ne peut refuser la publicité que dans la mesure où elle peut se baser sur l'un des motifs d'exception visés par les législations applicables et motiver sa décision de manière concrète et suffisante. Dans la mesure où ce n'est pas le cas, l’entité est tenue d’assurer la publicité des documents administratifs.
Dans le cadre de ses prérogatives de réformation, la Commission est elle-même compétente pour apprécier dans quelle mesure il y a lieu de faire droit à la demande d'accès au document administratif, en procédant, le cas échéant, à la mise en balance requise entre l’intérêt de la publicité des documents administratifs et l’intérêt protégé par le motif d’exception invoqué.
6. En l’espèce, la partie adverse explique qu’il apparait que le document sollicité ne constitue pas un document administratif communicable au sens du décret du 30 mars 1995. Ce document, élaboré par un tiers à titre d’outil d’analyse et d’aide à la réflexion, a été soumis au collège communal exclusivement à des fins internes et exploratoires. Il n’a fait l’objet d’aucune délibération ni décision formelle, ne produit aucun effet juridique et ne reflète pas une position officielle de l’autorité communale. La partie adverse indique qu’il s’agit dès lors d’un document de travail préparatoire, destiné à la réflexion interne, et non d’un document administratif finalisé ou décisionnel.
La Commission relève que la Cour constitutionnelle rappelle que la notion de document administratif au sens de l’article 32 de la Constitution doit être interprétée très largement :
« Selon le Constituant, par “document administratif”, il faut entendre toute information, sous quelque forme que ce soit, dont les autorités administratives disposent :
“Il concerne toutes les informations disponibles, quel que soit le support : documents écrits, enregistrements sonores et visuels y compris les données reprises dans le traitement automatisé de l’information. Les rapports, les études, même de commissions consultatives non officielles, certains comptes rendus et procès-verbaux, les statistiques, les directives administratives, les circulaires, les contrats et licences, les registres d’enquête publique, les cahiers d’examen, les films, les photos, etc. dont dispose une autorité sont en règle générale publics, sauf lorsqu’un des motifs d’exception doit être appliqué ” (Doc. Parl., Chambre, 1992-1993, n° 839/1, p. 5).
En déclarant, à l’article 32 de la Constitution, que chaque document administratif – notion qui, selon le Constituant, doit être interprétée très largement – est en principe public, le Constituant a érigé le droit à la publicité des documents administratifs en un droit fondamental »[1].
L’article L3211-3, 2°, du CDLD définit un document administratif comme « toute information, sous quelque forme que ce soit, dont une autorité administrative dispose ».
En l’espèce, le document sollicité consiste bien en un document administratif au sens de l’article L3211-3, 2°, du CDLD. Il s’agit en effet d’un document qui est à la disposition de la partie adverse, sachant que la circonstance qu’il ait été établi, par un tiers, en l’occurrence par […], n’est pas de nature à lui refuser la qualification de document administratif.
Il n’est par ailleurs pas requis pour qualifier un document de document administratif qu’il émane d’une autorité publique ou qu’il produise des effets juridiques ou encore qu’il traduise une position officielle d’une autorité publique comme semble le soutenir la partie adverse.
7. La partie adverse explique que le document sollicité est un « document de travail préparatoire, destiné à nourrir la réflexion interne de l’autorité, et non d’un document administratif finalisé ou décisionnel ». La Commission souligne que la notion de document préparatoire ne se rattache à aucune exception prévue par l’article 6 du décret du 30 mars 1995 ni par l’article L3231-3 du CDLD.
La partie adverse semble toutefois invoquer l’exception relative à la demande concernant un document administratif dont la divulgation peut être source de méprise, le document étant inachevé ou incomplet, prévue à l’article L3231-3, alinéa 1er, 1°, du CDLD.
L’article L3231-3, alinéa 1er, 1°, du CDLD dispose comme il suit :
« Sans préjudice des autres exceptions établies par la loi ou le décret pour des motifs relevant de l’exercice des compétences de l’autorité fédérale, de la Communauté ou de la Région, l’autorité administrative provinciale ou communale peut rejeter une demande de consultation, d’explication ou de communication sous forme de copie d’un document administratif dans la mesure où la demande :
1° Concerne un document administratif dont la divulgation peut être source de méprise, le document étant inachevé ou incomplet ; […] ».
La Commission rappelle que cette exception doit réunir deux conditions cumulatives : le document doit être inachevé ou incomplet, d’une part, et être source de méprise, d’autre part.
La Commission rappelle également que, selon sa jurisprudence, le caractère inachevé et incomplet, engendrant un risque de méprise, peut par exemple se dégager du caractère « non officiel » du document, présenté comme un instrument de travail dont toutes les conséquences ne sont pas dégagées, du caractère partiel des informations en possession de l’autorité ou encore de la présentation formelle du document qui peut être source de méprise[2].
Sur la base des informations fournies par la partie adverse, le document semble être un document achevé et la Commission n’aperçoit pas en quoi il pourrait être une source de méprise.
L’argument n’est pas fondé.
8. La Commission n’aperçoit pas, à la lecture des éléments communiqués par la partie adverse, quelles autres exceptions pourraient être invoquées pour refuser la communication du document concerné.
9. En conclusion, la partie adverse doit communiquer le document administratif sollicité à la partie requérante.
Par ces motifs, la Commission décide :
Le recours est fondé. La partie adverse communique à la partie requérante le document sollicité dans un délai de 15 jours à compter de la notification de la présente décision.