Ville – Délibérations – Expropriation – Informations environnementales (non) – Huis clos – Vie privée (non) – Obligation de secret instaurée par la loi ou le décret (non) – Avis ou une opinion communiquée librement et à titre confidentiel (non) – Demande manifestement abusive (non) – Communication



[…],

Partie requérante,

CONTRE :           

La Ville de Gembloux, Parc d’Epinal, 5030 Gembloux,

Partie adverse,


Vu l’article 32 de la Constitution,
Vu l’article 8, § 1^er, du décret du 30 mars 1995 relatif à la publicité de l’Administration (ci-après, le décret du 30 mars 1995),
Vu l’article L3211-1 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation (ci-après, le CDLD),
Vu l’arrêté du Gouvernement wallon du 9 juillet 1998 fixant la composition et le fonctionnement de la Commission d’accès aux documents administratifs,
Vu le recours introduit par courrier recommandé le 18 mai 2026,
Vu la demande d’informations adressée à la partie adverse le 21 mai 2026 et reçue le 22 mai 2026,
Vu la réponse de la partie adverse du 1er juin 2026,
Vu la note d’observations de la partie adverse, transmise à la partie requérante le 2 juin 2026,
Entendu Laurane FERON, membre suppléante, en son rapport.

   
La partie adverse indique avoir communiqué partiellement les documents demandés par un courrier du 15 septembre 2025. La partie requérante conteste toutefois cette communication partielle. Le recours porte dès lors sur ce refus partiel de communication.
   
« Le présent décret ne s'applique pas aux informations environnementales définies à l'article D.6., 11°, du Livre 1^er du Code de l'Environnement ».

Selon l’article D.6, 11°, du livre 1^er du Code de l’Environnement, la notion d’« information environnementale » est définie comme étant :

« toute information, détenue par une autorité publique ou pour son compte, disponible sous forme écrite, visuelle, sonore, électronique ou toute autre forme matérielle, concernant :

a. l'état des éléments de l'environnement, tels que l'air et l'atmosphère, l'eau, le sol, les terres, les paysages et les sites naturels, y compris les biotopes humides, les zones côtières et marines, la diversité biologique et ses composantes, y compris les organismes génétiquement modifiés, ainsi que l'interaction entre ces éléments ;

b. des facteurs, tels que les substances, l'énergie, le bruit, les rayonnements ou les déchets, les émissions, les déversements et autres rejets dans l'environnement, qui ont ou sont susceptibles d'avoir des incidences sur les éléments de l'environnement visés au point a. ;

c. les mesures, y compris les mesures administratives, telles que les politiques, les dispositions législatives, les plans, les programmes, les accords environnementaux et les activités ayant ou susceptibles d'avoir des incidences sur les éléments et les facteurs visés aux points a. et b., ainsi que les mesures ou activités destinées à protéger ces éléments ;

d. les rapports sur l'application de la législation environnementale ;

e. les analyses coûts-avantages et autres analyses et hypothèses économiques utilisées dans le cadre des mesures et activités visées au point c. ;

f. l'état de la santé humaine, la sécurité, y compris, le cas échéant, la contamination de la chaîne alimentaire, le cadre de vie, le patrimoine, pour autant qu'ils soient ou puissent être altérés par l'état des éléments de l'environnement visés au point a., ou, par l'intermédiaire de ces éléments, par l'un des facteurs, mesures ou activités visés aux points b. et c. ».

Ainsi, en vertu de l’article D.6, 11°, c., du livre 1^er du Code de l’Environnement, la notion d’« information environnementale » couvre toute information détenue par une autorité publique, concernant les mesures et les activités ayant ou susceptibles d’avoir des incidences sur l’environnement ou destinées à protéger celui-ci[1].

Lorsque les documents ou informations faisant l’objet du recours constituent des informations environnementales telles que définies par l’article D.6, 11°, du livre 1^er du Code de l’Environnement, la Commission n’est pas compétente et seule la Commission de recours pour le droit d’accès à l’information environnementale (CRAIE) est susceptible d’être compétente. Il ressort, en effet, des travaux parlementaires que l’intention des auteurs de l’avant-projet devenu le Code de l’Environnement est établie en ce sens que l’application des textes généraux relatifs à la publicité de l’administration (notamment pour les pouvoirs locaux) ne s’étend pas aux matières environnementales[2].            

Cette exclusion de la compétence de la Commission au bénéfice de la CRAIE a été renforcée par le décret du 2 mai 2019 modifiant le décret du 30 mars 1995 relatif à la publicité de l'Administration et le Code de la démocratie locale et de la décentralisation en vue de renforcer le rôle de la Commission d'accès aux documents administratifs de la Région wallonne, lequel a complété l’article 2, § 1^er, du décret du 30 mars 1995 par un second alinéa rédigé comme suit :

« La commission de recours visée à l'article D.20.3, § 1^er, du Livre 1^er du Code de l'Environnement est chargée de l'application du présent décret pour les documents administratifs dans les recours qu'elle a à connaitre au titre de la procédure de rectification et de recours prévue au sein de la Section 3, du Chapitre II, du Titre 1^er, de la Partie III du même Code ».

À ce sujet, les travaux parlementaires précisent :            

« Concrètement, cela signifie dès lors que : d’une part, si une personne demande à se voir communiquer un élément de nature non-environnementale présent dans un document de nature environnementale et que celui-ci introduit un recours devant la CADA, celle-ci devra inviter ladite personne à introduire son recours non pas devant la CADA mais devant la CRAIE ; d’autre part, lors de ce recours, la CRAIE aura potentiellement à connaitre des demandes de ladite personne traitant d’informations environnementales (matière réglée par le Code de l’Environnement) et des demandes de cette même personne traitant d’informations non-environnementales réglées par le présent décret »[3]^,[4].
 
Compte tenu de ce qui précède, la Commission est compétente ratione materiae pour connaître du présent recours.
   
« Le recours devant la Commission peut être introduit par tout demandeur n'ayant pas obtenu satisfaction auprès de l'entité compétente par requête adressée au secrétariat de la Commission par lettre recommandée ou par tout autre moyen conférant date certaine à l'envoi et à la délivrance de cet envoi dans un délai de trente jours, qui en fonction du cas prend    effet :
   - le lendemain de la réception de la décision de rejet ;
   - le lendemain de l'expiration du délai visé à l'article 6, § 5, ou à l'article 7, alinéa 2 ».
 
La partie adverse a explicitement rejeté la demande le 22 avril 2026.

La partie requérante a introduit son recours auprès de la Commission le 18 mai 2026, soit dans le délai de 30 jours prévu à l’article 8bis, alinéa 1^er, premier tiret, du décret du 30 mars 1995.

Dès lors, le recours est recevable ratione temporis.
 
La partie requérante indique, quant à elle, ce qui suit :

« Ce principe, seulement très partiellement reçu par la jurisprudence administrative, est décrit comme suit par la doctrine :

"Quant à l’autorité de la chose décidée, il faut plutôt y voir l’expression du principe de droit administratif du droit à la sécurité juridique et à la prévisibilité des décisions de l’administration : la décision jouit d’une présomption de conformité à la loi"[5].

Dès lors, en matière administrative, ce principe se limite à revêtir la décision antérieure d’une présomption de légalité, faisant notamment obstacle à l’application de l’article 159 de la Constitution par les demandeurs initiaux.

Cependant, il ne fait pas obstacle à l’adoption d’une nouvelle décision de l’autorité compétente.

En outre, même à considérer qu’un tel principe existerait et serait applicable au cas d’espèce, quod non, force est de constater que Votre Autorité ne s’est jamais prononcée sur le fond du dossier. En effet, la décision n° 586 se borne à examiner la recevabilité du recours.

Il convient également de souligner que l’article 32 de la Constitution prévoit un droit fondamental à l’accès aux documents administratifs. Si le texte prévoit la possibilité de déroger à ce droit pour certains motifs jugés comme légitimes, il serait manifestement disproportionné de refuser tout nouvel examen de la situation au motif qu’un précédente demande a échoué pour des raisons procédurales ».

La Commission ne partage pas l’analyse de la partie adverse et estime que le présent recours est recevable sur ce point.

En effet, dans sa décision n° 586 du 9 décembre 2025, la Commission s’est limitée à constater l’irrecevabilité du recours en raison de son introduction hors délai. Elle ne s’est dès lors pas prononcée sur le fond de la demande d’accès.

Dans ces circonstances, cette décision ne fait pas obstacle à l’introduction d’un nouveau recours portant sur le même objet, à la suite d’une nouvelle demande de communication des documents sollicités.

Il s’ensuit que l’exception d’irrecevabilité soulevée par la partie adverse ne peut être retenue.
   
Dans le cadre de ses prérogatives de réformation, la Commission est elle-même compétente pour apprécier dans quelle mesure il y a lieu de faire droit à la demande d'accès au document administratif, en procédant, le cas échéant, à la mise en balance requise entre l’intérêt de la publicité des documents administratifs et l’intérêt protégé par le motif d’exception invoqué.
 
« Il nous a semblé pertinent d’anonymiser certaines données personnelles dans les documents communiqués, en ce que les principes prônés par le RGPD, notamment le principe de minimisation, dépassent l’intérêt de la publicité.
Ces données personnelles concernant :
Par l’arrêt n° 259.418 du 9 avril 2024, le Conseil d’Etat a jugé, implicitement mais certainement, que les règles ressortant du RGPD s’imposent au régime de publicité administrative organisé par le décret du 30 mars 1995.

La Commission est d’avis que, lorsqu’il s’agit de la mise en œuvre du décret du 30 mars 1995, les règles du RGPD peuvent s’appréhender comme formant un tout indissociable avec l’exception relative à la vie privée, prévue à l’article 6, § 2, 1°, du décret précité, sous réserve du respect de la primauté du droit européen.

L’article 6, § 2, 1°, du décret du 30 mars 1995 dispose comme il suit :

« L’entité ou l’autorité administrative non régionale rejette la demande de consultation, d’explication ou de communication sous forme de copie d’un document administratif, qui lui est adressée en application du présent décret, si la publication du document administratif porte atteinte :

1° à la vie privée, sauf si la personne concernée a préalablement donné son accord par écrit à la consultation ou à la communication sous forme de copie ou sauf les exceptions prévues par la loi et le décret ».

Le décret du 30 mars 1995 interdit donc à l’autorité régionale de transmettre des informations qui portent atteinte à la vie privée.

Le RGPD dispose en son article 86 comme il suit :

« Les données à caractère personnel figurant dans des documents officiels détenus par une autorité publique ou par un organisme public ou un organisme privé pour l’exécution d’une mission d’intérêt public peuvent être communiquées par ladite autorité ou ledit organisme conformément au droit de l’Union ou au droit de l’État membre auquel est soumis l’autorité publique ou l’organisme public, afin de concilier le droit d’accès du public aux documents officiels et le droit à la protection des données à caractère personnel au titre du présent règlement ».

La Cour de justice de l’Union européenne juge que :

« […] les droits fondamentaux au respect de la vie privée et à la protection des données à caractère personnel ne sont pas des prérogatives absolues ainsi que l’indique le considérant 4 du RGPD, mais doivent être pris en considération par rapport à leur fonction dans la société et être mis en balance avec d’autres droits fondamentaux. Des limitations peuvent ainsi être apportées, pourvu que, conformément à l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, elles soient prévues par la loi et qu’elles respectent le contenu essentiel des droits fondamentaux ainsi que le principe de proportionnalité. En vertu de ce dernier principe, des limitations ne peuvent être apportées que si elles sont nécessaires et répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union ou au besoin de protection des droits et des libertés d’autrui. Elles doivent s’opérer dans les limites du strict nécessaire et la réglementation comportant l’ingérence doit prévoir des règles claires et précises régissant la portée et l’application de la mesure en cause [voir, en ce sens, arrêt du 22 juin 2021, Latvijas Republikas Saeima (Points de pénalité), C‑439/19, EU:C:2021:504, point 105] »[6].

Il résulte de l’examen combiné de l’article 6, § 2, 1°, du décret du 30 mars 1995 et de l’article 86 du RGPD que l’exception au droit fondamental à la publicité administrative prise de l’atteinte à la vie privée doit faire l’objet d’une mise en balance entre, d’une part, les intérêts du public à l’accès aux documents officiels et, d’autre part, le droit à la protection des données à caractère personnel résultant du RGPD. En effet, l’exception législative concernée doit nécessairement, au regard des règles supérieures ressortant du RGPD, être interprétée comme ayant une portée relative, qui requiert de tenir compte de la conciliation à assurer entre les intérêts visés par l’article 86 du RGPD.

De manière constante, la Commission considère que les données relatives à des personnes exerçant une fonction publique ne bénéficient pas d’une protection équivalente à celles des autres personnes physiques. Pour justifier une restriction au droit à la transparence administrative, il doit être établi que la publicité des informations concernées porte effectivement atteinte à la vie privée, un simple lien avec celle-ci ne suffisant pas. Une telle restriction est d’autant moins admissible lorsque les informations reprises dans le document administratif concerné présentent un intérêt public.

En l’espèce, le document sollicité comporte un certain nombre de données à caractère personnel (identité de l’agent traitant, identités des personnes contactés par le CAI, adresse de biens concernés par l’expropriation). La Commission n’aperçoit pas en quoi la communication de ces informations entraîne une atteinte à la vie privée des personnes concernées. 

Quant aux informations relatives à d’autres dossiers d’expropriation, la partie adverse ne peut pas être suivie lorsqu’elle estime qu’il s’agit d’informations qui relèvent de la vie privée. Il ne s’agit pas d’informations à caractère personnel de nature à identifier les personnes concernées. Ces informations doivent être communiquées.
 
« Contrairement à ce qui est évoqué par les demanderesses, la mention d’un avis ou d’un conseil juridique dans une délibération n’a pas pour effet de démontrer une appropriation de cet avis ou de ce conseil juridique mais bien de démontrer une prise de connaissance de celui-ci.

En ce sens, la Ville estime qu’il s’agit d’éléments visés aux articles 6, § 2, 2 et 6, § 3, 2° du décret du 30 mars 1995.

Il est effectivement question d’un avis ou d’un conseil juridique, lequel est confidentiel. En citant cet avis dans une décision à laquelle le huis clos s’applique, la Ville n’a certainement pas entendu dénier la confidentialité de l’avis ou du conseil juridique ».

L’article 6, § 2, 2°, du décret du 30 mars 1995 dispose comme il suit :

« L’entité ou l’autorité administrative non régionale rejette la demande de consultation, d’explication ou de communication sous forme de copie d’un document administratif, qui lui est adressée en application du présent décret, si la publication du document administratif porte atteinte :

[…]

2° à une obligation de secret instaurée par une loi ou par un décret ».

La Commission rappelle que l’application de cette exception absolue requiert la réunion de deux conditions, cumulatives[7] :
-     aux termes de la première condition, qui est d’ordre formel, l’obligation de secret doit être inscrite dans une loi ou un décret ;

-     aux termes de la seconde condition, qui est d’ordre matériel, il convient d’interroger le sens du secret imposé pour s’assurer qu’il vise la bonne situation, les bonnes personnes ou les bons documents (voire partie(s) de document). Il faut tenir compte du but visé par une disposition relative à l’obligation de secret et du fait que la disposition relative à l’obligation de secret ne s’applique que dans la mesure où il est porté atteinte à la finalité pour laquelle cette disposition relative à l’obligation de secret a été créée.

Le recours à cette exception exige donc de démontrer de manière concrète et pertinente le lien de cette obligation avec le document qui fait l’objet de la demande d’accès.

En l’espèce, les informations occultées par la partie adverse sont des renseignements qui ont été donnés dans le cadre d’une formation sur l’expropriation pour utilité publique qui a été suivie par l’agent traitant de la partie adverse. C’est dans ce cadre que des enseignements ont pu être tirés et rapportés par l’agent traitant à la partie adverse. Il ne s’agit pas d’informations qu’un avocat, conseil de la partie adverse, lui aurait communiquées de manière confidentielle dans le cadre d’une relation avocat-client.

En conséquence, il ne s’agit pas d’informations de nature confidentielle qu’un avocat, conseil de la partie adverse, aurait apprises ou constatées dans l’exercice de sa mission. Il ne s’agit dès lors pas d’informations dont la divulgation pourrait porter atteinte à une obligation de secret instaurée par la loi.
L’article 6, § 3, 2°, du décret du 30 mars 1995 dispose notamment comme suit :

« L’entité peut rejeter une demande de consultation, d’explication ou de communication sous forme de copie d’un document administratif, dans la mesure où la demande :

[…]

2° concerne un avis ou une opinion communiquée librement et à titre confidentiel à l’entité ».

L’exception visée à l’article 6, § 3, 2°, du décret du 30 mars 1995 est facultative et est soumise au respect de conditions cumulatives d’interprétation stricte. Il ressort ainsi d’une jurisprudence constante de la Commission[8] que seuls des avis ou opinions peuvent être pris en considération, à l’exception de simples faits ou constats ; que l’avis ou l’opinion doit avoir été communiqué spontanément, librement à l’entité, en l’absence de toute obligation légale ;  que l’avis ou l’opinion est communiqué, de manière expresse, sous le sceau de la confidentialité, à l’entité ; que la mention de ce caractère confidentiel doit être concomitante à la communication de l’avis ou de l’opinion ; enfin, que l’avis ou l’opinion doit émaner de tiers, à l’exclusion donc des fonctionnaires ou préposés de l’entité.

En l’espèce, il ressort des développements exposés sous le point 9 qu’il ne s’agit pas d’un avis communiqué à titre confidentiel.

Du reste, les éléments portés à la connaissance de la Commission ne permettent pas de conclure au respect des conditions cumulatives précitées, de sorte que l’argument n’est pas fondé.
« En application des règles du CDLD (décret) la prise de décision du Collège communal intervient à huis clos - les décisions ne sont par conséquent pas accessibles au public, comme le rappellent les diverses questions et réponses parlementaires intervenues depuis 2006.

Contrairement à ce qui est évoqué par les demanderesses, le huis clos ne prive en aucun cas l’article de la Constitution de tout effet. Il se contente simplement d’apporter une limitation à celui-ci et cela uniquement lorsqu’il est applicable, comme dans le présent cas ».

La Commission rappelle que l’argument implicite de confidentialité du fait que les discussions du collège se tiennent à huis à huis clos ne constitue pas en soi un motif d’exception à la publicité de l’administration[9].
« la Ville considère la seconde demande de communication comme étant abusive au sens de l’article 6, § 3, 3° du décret du 30 mars 1995. En effet, les demanderesses ont obtenu communication partielle des documents demandés et comprenant l’intégralité des informations relatives aux adresses mentionnées dont elles sont propriétaires. En formulant une seconde fois une demande identique, alors qu’une décision administrative définitive a déjà été prononcée, les demanderesses tentent de contourner deux dispositions légales :
-    celle fixant le délai permettant d’introduire un recours auprès de la CADA et
-    celle fixant l’autorité de recours compétente à l’égard d’une décision prise par la CADA ».

L’article 6, § 3, 3°, du décret du 30 mars 1995 dispose comme il suit :

« L’entité peut rejeter une demande de consultation, d’explication ou de communication sous forme de copie d’un document administratif, dans la mesure où la demande :

(…)

3° est manifestement abusive » ».

La Commission rappelle qu’« une demande abusive est une demande qui nécessite pour y répondre un travail qui mette en péril le bon fonctionnement [de la commune]. Un simple surcroît de travail ne peut suffire à considérer une demande comme manifestement abusive »[10].

Il a, par ailleurs, été jugé par le Conseil d’État que :

« Peut être considérée comme manifestement abusive […], la demande dont le traitement a pour conséquence de compromettre le bon fonctionnement de l’autorité qui en est saisie. Toutefois, cette exception au droit d’accès, qui est un droit fondamental, est d’interprétation stricte et l’autorité qui entend l’opposer à la demande dont elle est saisie doit la fonder sur les éléments propres au cas d’espèce et aptes à justifier concrètement le recours à cette hypothèse légale d’exception. Ces éléments doivent ressortir de la motivation formelle de la décision de refus »[11].

Eu regard à ce qui précède, la partie adverse ne démontre pas de manière suffisamment concrète en quoi la demande de la partie requérante est abusive. Par ces motifs, la Commission décide :

Le recours est recevable et fondé. La partie adverse communique à la partie requérante les documents sollicités dans leur intégralité dans un délai de 30 jours à compter de la notification de la présente décision.



[1] Voir en ce sens : CRAIE, décision n° 1240 du 21 juin 2022.
[2] Voir en ce sens : CADA, décisions n° 101 et n° 104 du 11 janvier 2021, et n° 118 du 1^er mars 2021.
[3] Décret du 2 mai 2019 modifiant le décret du 30 mars 1995 relatif à la publicité de l'Administration et le Code de la démocratie locale et de la décentralisation en vue de renforcer le rôle de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) de la Région wallonne, amendements, Doc., Parl. w., 2018-2019, n°1075/11, p. 3.
[4] Voir en ce sens : CADA, décision n° 211 du 9 novembre 2021.
[5] Jean-Hwan TASSET, « Le contentieux du droit de la sécurité sociale », Anthémis, 2012, p. 96.
[6] CJUE, arrêt du 7 mars 2024, Endemol Shine Finland Oy, C‑740/22, ECLI:EU:C:2024:216, point 52.
[7] P.-O. de BROUX, D. de JONGHE, R. SIMAR, M. VANDERSTRAETEN, « Les exceptions à la publicité des documents administratifs », in V. MICHIELS (dir.), La publicité de l’administration – Vingt ans après, bilan et perspectives, Bruxelles, Bruylant, 2015, pp. 144-145.
[8] CADA wallonne - Décision n° 118 du 1^er mars 2021 et décision n° 108 du 11 janvier 2021.
[9] Voy. not. Décision n° 31 du 6 janvier 2020 de la CADA wallonne, Décision n°57 du 6 avril 2020 de la CADA wallonne, Décisions n° 206, 207 et 208 du 11 octobre 2021 de la CADA wallonne, Décision n° 255 du 8 novembre 2022 de la CADA wallonne, Décision n° 343 du 14 septembre 2023.
[10] Voy. avis n° 199 du 18 juin 2018 de la CADA wallonne.
[11] Voy. arrêt n° 250.170 du 19 mars 2021, A.S.B.L. Animal Rights.