SLSP – Courriel – Courrier – Document à caractère personnel (non) – Vie privée (oui) – Document inachevé ou incomplet (non) – Demande manifestement abusive (non) – Communication partielle


[…],

Partie requérante,

CONTRE :           

La Société de Logement de service public, Le Foyer Jambois, Avenue Parc d’Amée, 1 à 5100 Jambes,

Partie adverse,


Vu l’article 32 de la Constitution,
Vu l’article 8, § 1^er, du décret du 30 mars 1995 relatif à la publicité de l’Administration (ci-après, le décret du 30 mars 1995),
Vu l’article 208ter du Code wallon de l’habitation durable,
Vu l’arrêté du Gouvernement wallon du 9 juillet 1998 fixant la composition et le fonctionnement de la Commission d’accès aux documents administratifs,
Vu le recours introduit par courriel le 23 mai 2026,
Vu la demande d’informations adressée à la partie adverse le 27 mai 2026 et reçue le 29 mai 2026,
Vu la réponse de la partie adverse du 12 juin 2026,
Vu la suspension du délai du 16 juillet au 15 août prévu à l’article 8quinquies, § 1^er, du décret du 30 mars 1995,
Entendu Pierre-Yves Mélotte, membre suppléant, en son rapport.

   
La partie requérante précise que l’objet de sa demande de publicité « ne porte pas sur les documents de fond sollicités [à l’occasion de cette demande de publicité]. Elle concerne la manière dont l’autorité administrative a géré la demande de transparence administrative. Les documents de fond sollicités [...] ne font donc pas partie de l’objet de la présente demande et ne doivent pas être transmis ».
         
« Le recours devant la Commission peut être introduit par tout demandeur n'ayant pas obtenu satisfaction auprès de l'entité compétente par requête adressée au secrétariat de la Commission par lettre recommandée ou par tout autre moyen conférant date certaine à l'envoi et à la délivrance de cet envoi dans un délai de trente jours, qui en fonction du cas prend effet :
   - le lendemain de la réception de la décision de rejet ;
   - le lendemain de l'expiration du délai visé à l'article 6, § 5, ou à l'article 7, alinéa 2 ».
 
La partie adverse n’y ayant pas donné suite, la demande a été rejetée implicitement le 12 mai 2026, en application de l’article 6, § 5, du décret du 30 mars 1995.

La partie requérante a introduit son recours auprès de la Commission le 23 mai 2026, soit dans le délai de 30 jours prévu à l’article 8bis, alinéa 1^er, second tiret, du même décret.

Dès lors, le recours est recevable.
 
Selon l’article 1^er, alinéa 2, 3°, du décret du 30 mars 1995, un document à caractère personnel se définit comme tout « document administratif comportant une appréciation ou un jugement de valeur relatif à une personne physique nommément désignée ou aisément identifiable, ou la description d'un comportement dont la divulgation peut manifestement causer un préjudice à cette personne ».

En l’espèce, le document sollicité ne contient pas d’appréciation ou de jugement de valeur, quand bien même la personne physique autrice de la demande initiale de publicité passive est nommément désignée. Le document sollicité ne contient pas non plus la description d’un comportement de cette personne ; a fortiori, sa divulgation[1] ne pourrait pas lui causer manifestement un préjudice.

Dès lors, le recours est également recevable sur ce point.
   
Dans le cadre de ses prérogatives de réformation, la Commission est elle-même compétente pour apprécier dans quelle mesure il y a lieu de faire droit à la demande d'accès au document administratif, en procédant, le cas échéant, à la mise en balance requise entre l’intérêt de la publicité des documents administratifs et l’intérêt protégé par le motif d’exception invoqué.
 
Par l’arrêt n° 259.418 du 9 avril 2024, le Conseil d’Etat a jugé, implicitement mais certainement, que les règles ressortant du RGPD s’imposent au régime de publicité administrative organisé par le décret du 30 mars 1995.

La Commission est d’avis que, lorsqu’il s’agit de la mise en œuvre du décret du 30 mars 1995, les règles du RGPD peuvent s’appréhender comme formant un tout indissociable avec l’exception relative à la vie privée, prévue à l’article 6, § 2, 1°, du décret précité, sous réserve du respect de la primauté du droit européen.

L’article 6, § 2, 1°, du décret du 30 mars 1995 dispose comme il suit :

« § 2. L’entité ou l’autorité administrative non régionale rejette la demande de consultation, d’explication ou de communication sous forme de copie d’un document administratif, qui lui est adressée en application du présent décret, si la publication du document administratif porte atteinte :

1° à la vie privée, sauf si la personne concernée a préalablement donné son accord par écrit à la consultation ou à la communication sous forme de copie ou sauf les exceptions prévues par la loi et le décret ;
[…] ».

Le décret du 30 mars 1995 interdit donc à l’autorité régionale de transmettre des informations qui portent atteinte à la vie privée.

Le RGPD dispose en son article 86 comme il suit :

« Les données à caractère personnel figurant dans des documents officiels détenus par une autorité publique ou par un organisme public ou un organisme privé pour l’exécution d’une mission d’intérêt public peuvent être communiquées par ladite autorité ou ledit organisme conformément au droit de l’Union ou au droit de l’État membre auquel est soumis l’autorité publique ou l’organisme public, afin de concilier le droit d’accès du public aux documents officiels et le droit à la protection des données à caractère personnel au titre du présent règlement ».

La Cour de justice de l’Union européenne juge que :

« […] les droits fondamentaux au respect de la vie privée et à la protection des données à caractère personnel ne sont pas des prérogatives absolues ainsi que l’indique le considérant 4 du RGPD, mais doivent être pris en considération par rapport à leur fonction dans la société et être mis en balance avec d’autres droits fondamentaux. Des limitations peuvent ainsi être apportées, pourvu que, conformément à l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, elles soient prévues par la loi et qu’elles respectent le contenu essentiel des droits fondamentaux ainsi que le principe de proportionnalité. En vertu de ce dernier principe, des limitations ne peuvent être apportées que si elles sont nécessaires et répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union ou au besoin de protection des droits et des libertés d’autrui. Elles doivent s’opérer dans les limites du strict nécessaire et la réglementation comportant l’ingérence doit prévoir des règles claires et précises régissant la portée et l’application de la mesure en cause [voir, en ce sens, arrêt du 22 juin 2021, Latvijas Republikas Saeima (Points de pénalité), C‑439/19, EU:C:2021:504, point 105] »[2].

Il résulte de l’examen combiné de l’article 6, § 2, 1°, du décret du 30 mars 1995 et de l’article 86 du RGPD que l’exception au droit fondamental à la publicité administrative prise de l’atteinte à la vie privée doit faire l’objet d’une mise en balance entre, d’une part, les intérêts du public à l’accès aux documents officiels et, d’autre part, le droit à la protection des données à caractère personnel résultant du RGPD. En effet, l’exception législative concernée doit nécessairement, au regard des règles supérieures ressortant du RGPD, être interprétée comme ayant une portée relative, qui requiert de tenir compte de la conciliation à assurer entre les intérêts visés par l’article 86 du RGPD.

De manière constante, la Commission considère que les données relatives à des personnes exerçant une fonction publique ne bénéficient pas d’une protection équivalente à celles des autres personnes physiques. Pour justifier une restriction au droit à la transparence administrative, il doit être établi que la publicité des informations concernées porte effectivement atteinte à la vie privée, un simple lien avec celle-ci ne suffisant pas. Une telle restriction est d’autant moins admissible lorsque les informations reprises dans le document administratif concerné présentent un intérêt public.

En l’espèce, la Commission relève que le document administratif demandé contient certaines données personnelles couvertes par la protection de la vie privée (le nom, le prénom et l’adresse e-mail du destinataire du courriel de la partie adverse). Ces données doivent être occultées avant que le document ne soit communiqué à la partie requérante.
L’article 6, § 3, 1°, du décret du 30 mars 1995 dispose comme il suit :

« § 3. L’entité peut rejeter une demande de consultation, d’explication ou de communication sous forme de copie d’un document administratif, dans la mesure où la demande :

1° concerne un document administratif dont la divulgation peut être source de méprise, le document étant inachevé ou incomplet ; (…) ».

La Commission rappelle que cette exception doit réunir deux conditions cumulatives : le document doit être inachevé ou incomplet, d’une part, et être source de méprise, d’autre part.

La Commission rappelle également que, selon sa jurisprudence, le caractère inachevé et incomplet, engendrant un risque de méprise, peut par exemple se dégager du caractère « non officiel » du document, présenté comme un instrument de travail dont toutes les conséquences ne sont pas dégagées, du caractère partiel des informations en possession de l’autorité ou encore de la présentation formelle du document qui peut être source de méprise[3].

En l’espèce, le document administratif sollicité ne peut pas être qualifié d’inachevé ou d’incomplet, dès lors qu’il s’agit d’un courriel envoyé et qui n’est donc plus à l’état de brouillon. De surcroît, sa lecture permet d’en cerner la portée, de sorte qu’il n’est pas source de méprise.
Partant, l’exception ne peut pas être accueillie.
L’article 6, § 3, 3°, du décret du 30 mars 1995 dispose comme il suit :

« § 3. L’entité peut rejeter une demande de consultation, d’explication ou de communication sous forme de copie d’un document administratif, dans la mesure où la demande :

(…)

3° est manifestement abusive » ; (…) ».

La Commission rappelle qu’« une demande abusive est une demande qui nécessite pour y répondre un travail qui mette en péril le bon fonctionnement [de la commune]. Un simple surcroît de travail ne peut suffire à considérer une demande comme manifestement abusive »[4].

Il a, par ailleurs, été jugé par le Conseil d’Etat que :

« Peut être considérée comme manifestement abusive […], la demande dont le traitement a pour conséquence de compromettre le bon fonctionnement de l’autorité qui en est saisie. Toutefois, cette exception au droit d’accès, qui est un droit fondamental, est d’interprétation stricte et l’autorité qui entend l’opposer à la demande dont elle est saisie doit la fonder sur les éléments propres au cas d’espèce et aptes à justifier concrètement le recours à cette hypothèse légale d’exception. Ces éléments doivent ressortir de la motivation formelle de la décision de refus »[5].

En l’espèce, la partie adverse ne démontre pas de manière suffisamment concrète en quoi la demande de la partie requérante est abusive, sachant que le courriel sollicité ne comporte que quelques phrases.
La Commission rappelle à cet égard que l’utilisation de documents obtenus en application du droit d’accès aux documents administratifs relève de la responsabilité de la partie requérante, à laquelle il appartient de veiller au respect des droits des tiers, en ce compris le droit à la vie privée et le droit à la protection des données à caractère personnel des personnes concernées. Partant, il est de principe qu’il ne peut être dénié à une partie requérante le droit à la communication de documents administratifs par des craintes quant à son utilisation finale, sous réserve de l’article 10 du décret du 30 mars 1995 relatif à la publicité de l’Administration.

Par ces motifs, la Commission décide :

Le recours est recevable.
Le recours est fondé. La partie adverse communique à la partie requérante le document sollicité, en occultant le nom, le prénom et l’adresse e-mail du destinataire et ce, dans un délai de 30 jours à compter de la notification de la présente décision.