RW – Ministre – Rapport – Energie – Marché public – Décision d'attribution – Informations environnementales (non) – Document inachevé ou incomplet (non) – Vie privée – Secret d'affaires – Recours sans objet – Communication partielle


[…],

Partie requérante,

CONTRE :           

La Région wallonne, la Ministre de l’Energie, du Plan Air-Climat, du Logement et des Aéroports, Place Joséphine-Charlotte, 2 à 5100 Namur,

Partie adverse,


Vu l’article 32 de la Constitution,
Vu les articles 1^er, alinéa 1^er, et 8, § 1^er, du décret du 30 mars 1995 relatif à la publicité de l’Administration (ci-après, le décret du 30 mars 1995),
Vu l’arrêté du Gouvernement wallon du 9 juillet 1998 fixant la composition et le fonctionnement de la Commission d’accès aux documents administratifs,

Vu le recours introduit par un courrier recommandé le 15 mai 2026,
Vu la demande d’informations adressée à la partie adverse le 26 mai 2026 et reçue le 27 mai 2026,
Vu la réponse de la partie adverse du 10 juin 2026,
Vu le document complémentaire (rapport du consultant « […] ») communiqué par la partie adverse le 19 août 2026,
Vu la suspension du délai du 16 juillet au 15 août prévu à l’article 8quinquies, § 1^er, du décret du 30 mars 1995,
Vu la décision de proroger le délai prévu à l’article 8quinquies, § 1^er, du décret du 30 mars 1995, compte tenu de la charge de travail importante de la Commission,
Entendu Pierre-Yves Mélotte, membre suppléant, en son rapport.

   
« - Le premier rapport du consultant "[…]" concernant la structuration de l’action publique dans le secteur régulé et non-régulé de l’énergie, établi par suite de la décision de la Région wallonne de se faire accompagner dans l’évaluation et l’objectivation des différents modèles possibles pour la création d’un gestionnaire de réseau de distribution unique en Wallonie ;
- Et ses éventuelles annexes ;
- Le cahier spécial des charges du marché public unissant […] et la Région wallonne ;
- Le rapport d’attribution relatif à ce marché ;
- Et la décision d’attribution du marché ».
   
« Le présent décret ne s'applique pas aux informations environnementales définies à l'article D.6., 11°, du Livre 1^er du Code de l'Environnement ».

Selon l’article D.6, 11°, du livre 1^er du Code de l’Environnement, la notion d’« information environnementale » est définie comme étant :

« toute information, détenue par une autorité publique ou pour son compte, disponible sous forme écrite, visuelle, sonore, électronique ou toute autre forme matérielle, concernant :

a. l'état des éléments de l'environnement, tels que l'air et l'atmosphère, l'eau, le sol, les terres, les paysages et les sites naturels, y compris les biotopes humides, les zones côtières et marines, la diversité biologique et ses composantes, y compris les organismes génétiquement modifiés, ainsi que l'interaction entre ces éléments ;

b. des facteurs, tels que les substances, l'énergie, le bruit, les rayonnements ou les déchets, les émissions, les déversements et autres rejets dans l'environnement, qui ont ou sont susceptibles d'avoir des incidences sur les éléments de l'environnement visés au point a. ;

c. les mesures, y compris les mesures administratives, telles que les politiques, les dispositions législatives, les plans, les programmes, les accords environnementaux et les activités ayant ou susceptibles d'avoir des incidences sur les éléments et les facteurs visés aux points a. et b., ainsi que les mesures ou activités destinées à protéger ces éléments ;

d. les rapports sur l'application de la législation environnementale ;

e. les analyses coûts-avantages et autres analyses et hypothèses économiques utilisées dans le cadre des mesures et activités visées au point c. ;

f. l'état de la santé humaine, la sécurité, y compris, le cas échéant, la contamination de la chaîne alimentaire, le cadre de vie, le patrimoine, pour autant qu'ils soient ou puissent être altérés par l'état des éléments de l'environnement visés au point a., ou, par l'intermédiaire de ces éléments, par l'un des facteurs, mesures ou activités visés aux points b. et c. ; ».

Ainsi, en vertu de l’article D.6, 11°, c., du livre 1^er du Code de l’Environnement, la notion d’« information environnementale » couvre toute information détenue par une autorité publique, concernant les mesures et les activités ayant ou susceptibles d’avoir des incidences sur l’environnement ou destinées à protéger celui-ci[1].

Lorsque les documents ou informations faisant l’objet du recours constituent des informations environnementales telles que définies par l’article D.6, 11°, du livre 1^er du Code de l’Environnement, la Commission n’est pas compétente et seule la Commission de recours pour le droit d’accès à l’information environnementale (CRAIE) est susceptible d’être compétente. Il ressort, en effet, des travaux parlementaires que l’intention des auteurs de l’avant-projet devenu le Code de l’Environnement est établie en ce sens que l’application des textes généraux relatifs à la publicité de l’administration (notamment pour les pouvoirs locaux) ne s’étend pas aux matières environnementales[2].            

Cette exclusion de la compétence de la Commission au bénéfice de la CRAIE a été renforcée par le décret du 2 mai 2019 modifiant le décret du 30 mars 1995 sur la publicité de l’administration et le Code de la démocratie locale et de la décentralisation en vue de renforcer le rôle de la Commission d'accès aux documents administratifs de la Région wallonne, lequel a complété l’article 2, § 1^er, du décret du 30 mars 1995 par un second alinéa rédigé comme suit :
« La commission de recours visée à l'article D.20.3, § 1^er, du Livre 1^er du Code de l'Environnement est chargée de l'application du présent décret pour les documents administratifs dans les recours qu'elle a à connaitre au titre de la procédure de rectification et de recours prévue au sein de la Section 3, du Chapitre II, du Titre 1^er, de la Partie III du même Code ».

À ce sujet, les travaux parlementaires précisent ce qui suit :      

« Concrètement, cela signifie dès lors que : d’une part, si une personne demande à se voir communiquer un élément de nature non-environnementale présent dans un document de nature environnementale et que celui-ci introduit un recours devant la CADA, celle-ci devra inviter ladite personne à introduire son recours non pas devant la CADA mais devant la CRAIE ; d’autre part, lors de ce recours, la CRAIE aura potentiellement à connaitre des demandes de ladite personne traitant d’informations environnementales (matière réglée par le Code de l’Environnement) et des demandes de cette même personne traitant d’informations non-environnementales réglées par le présent décret »[3]^,[4].
 
Dans sa note d’observations, la partie adverse ne conteste pas la compétence de la CADA.

Certes, de prime abord, les documents dont la communication est sollicitée concernent le lot n° 3 (« Structuration de l’action publique dans le secteur régulé et non-régulé de l’énergie ») d’un marché public de services « relatifs à l’élaboration d’outils de pilotage pour la transition énergétique en Région wallonne ». Le lot n° 3 vise la mise en place de différents outils, dont un gestionnaire de réseau de distribution (G.R.D.) unique et un opérateur public pour les activités non-régulées du marché de l’énergie. Le marché de services vise à assurer une transition énergétique efficiente en vue de la neutralité carbone en 2050. L’énergie est effectivement visée en tant que facteur à l’article D.6, 11°, b., du livre I^er du Code de l’Environnement.

Il convient toutefois d’avoir égard à la décision de la CRAIE du 30 juillet 2026 (recours n° 1565), dont il ressort ce qui suit :

« 2.2. La demande d’information vise à obtenir des documents se rapportant à l’attribution et à l’exécution du lot d’un marché de services - le lot 3 - dont le prestataire est chargé d’une mission consistant, au départ, à accompagner la Région wallonne dans l'évaluation et l'objectivation des différents modèles possibles pour la mise en place d'un gestionnaire de réseau de distribution d’énergie unique compétent sur l’ensemble du territoire wallon.
Le Département de l’énergie et du bâtiment durable du SPW Territoire, Logement, Patrimoine, Énergie a transmis à la Commission le cahier spécial des charges qui encadre le lot 3 de ce marché. Il en ressort notamment que l’analyse demandée au prestataire doit évaluer objectivement, selon des critères juridiques, financiers et opérationnels, les trois modèles suivants :

‘A. Filiale d’exploitation commune (modèle Fluvius) : Création d’une filiale commune des GRD qui centralise l’opérationnel, chaque GRD conservant la propriété de son réseau.
B. Fusion en un GRD unique existant : Absorption des différents GRD dans une seule entité.
C. Création d’une nouvelle structure par décret : Dissolution des GRD existants et création d’une société régionale de droit public.’.

Comme le Département de l’énergie et du bâtiment durable du SPW Territoire, Logement, Patrimoine, Énergie l’a indiqué à la Commission, les documents sollicités par la partie requérante ‘concernent l’élaboration d’outils à l’attention de la Région wallonne pouvant permettre la prise de décision pour le développement d’une opération de restructuration d’entreprises publiques, portant notamment sur une rationalisation des activités, un remaniement de l’actionnariat et des ajustements organisationnels et financiers’. Il s’agit là d’éléments qui, pour reprendre une expression utilisée par le Département de l’énergie et du bâtiment durable du SPW Territoire, Logement, Patrimoine, Énergie dans le courrier qu’il a adressé à la Commission, ‘relèvent exclusivement de considérations de gouvernance, opérationnelles et économiques’.

2.3. Ayant l’objet qui vient d’être indiqué, les informations réclamées par la partie requérante concernent certains aspects de l’organisation du secteur de l’énergie.

Ceci ne suffit cependant pas à permettre de soutenir que ces informations entreraient dans le champ d’application du point b. de l’article D.6, 11°, du livre Ier du code de l’environnement.

Il convient en effet d’observer que, lorsque le point b. de la disposition citée fait mention de l’énergie, il envisage celle-ci, non pas comme étant l’objet d’un secteur d’activités, mais uniquement et de manière spécifique comme étant un ‘facteur’ - c’est-à-dire un élément contribuant à un résultat - ayant ou susceptible d’avoir des incidences sur l’environnement.

Le point b. de l’article D.6, 11°, du livre Ier du code de l’environnement doit donc se comprendre en ce sens qu’il indique qu’une information concernant l’énergie n’est une information environnementale soumise aux dispositions relatives au droit d’accès du public à l’information en matière d’environnement que quand et dans la mesure où l’énergie y est spécifiquement envisagée comme étant un facteur ayant ou susceptible d’avoir des incidences sur l’environnement.

Or, tels ne sont ni l’objet ni la portée d’informations qui, comme en l’espèce, se rapportent à l’évaluation et à l'objectivation, selon des critères juridiques, financiers et opérationnels, de différents modèles possibles pour la mise en place d'un gestionnaire de réseau de distribution d’énergie unique sur un territoire déterminé.

2.4. En outre, en tant que telle et en elle-même, la mise en place, que projette la Région wallonne, d’une structure unique chargée d’assurer la gestion des réseaux de distribution d’énergie sur l’ensemble du territoire wallon, est une mesure qui n’est pas directement de nature à avoir des incidences sur l’environnement ou à influer sur les incidences environnementales d’activités déterminées^[5].

En conséquence, le point c. de l’article D.6, 11°, du livre Ier du code de l’environnement, ainsi que le point e., qui en est indissociable, ne trouvent pas davantage à s’appliquer en l’espèce.

3. Par ailleurs, les informations réclamées par la partie requérante ne peuvent pas non plus être rattachées aux points a., d. et f. de l’article D.6, 11°, du livre du code de l’environnement.

4. En conclusion, la Commission n’est pas compétente pour connaître du recours ».

Au vu des motifs de cette décision, les documents sollicités ne constituent pas des informations environnementales au sens de l’article D.6, 11°, du livre I^er du Code de l’Environnement.

Dès lors, la Commission est compétente ratione materiae pour connaître du présent recours.
   
« Le recours devant la Commission peut être introduit par tout demandeur n'ayant pas obtenu satisfaction auprès de l'entité compétente par requête adressée au secrétariat de la Commission par lettre recommandée ou par tout autre moyen conférant date certaine à l'envoi et à la délivrance de cet envoi dans un délai de trente jours, qui en fonction du cas prend effet :
   - le lendemain de la réception de la décision de rejet ;
   - le lendemain de l'expiration du délai visé à l'article 6, § 5, ou à l'article 7, alinéa 2 ».
 
La partie adverse a explicitement rejeté la demande le 23 avril 2026.

La partie requérante a introduit son recours auprès de la Commission le 15 mai 2026, soit dans le délai de 30 jours prévu à l’article 8bis, alinéa 1^er, premier tiret, du décret du 30 mars 1995.

Dès lors, le recours est recevable.
   
Dans le cadre de ses prérogatives de réformation, la Commission est elle-même compétente pour apprécier dans quelle mesure il y a lieu de faire droit à la demande d'accès au document administratif, en procédant, le cas échéant, à la mise en balance requise entre l’intérêt de la publicité des documents administratifs et l’intérêt protégé par le motif d’exception invoqué.
 
En l’espèce, la partie adverse a d’abord transmis une note d’observations exposant les raisons pour lesquelles elle estimait que le rapport du consultant « […] » sollicité par la partie requérante ne devait pas être envoyé à cette dernière. Dans un premier temps, la partie adverse a entendu ne pas transmettre ce rapport à la Commission « au vu [de son] caractère confidentiel et sensible », tout en précisant que ce document pourrait être communiqué à la Commission, dans un second temps, si celle-ci le jugeait indispensable. Le 19 août 2026, le rapport a finalement été transmis à la Commission, à sa demande.

Cette manière de procéder a entravé l’instruction du recours et a eu pour conséquence de ne pas permettre à la Commission de statuer dans le respect des délais d’ordre prévus par l’article 8quinquies, § 1^er, du décret du 30 mars 1995.
 
IV.1.      En ce qui concerne le rapport du consultant "[…]"
   
« L’entité peut rejeter une demande de consultation, d’explication ou de communication sous forme de copie d’un document administratif, dans la mesure où la demande :

1° concerne un document administratif dont la divulgation peut être source de méprise, le document étant inachevé ou incomplet ».

La Commission rappelle que cette exception doit réunir deux conditions cumulatives : le document doit être inachevé ou incomplet, d’une part, et être source de méprise, d’autre part.

La Commission rappelle également que, selon sa jurisprudence, le caractère inachevé et incomplet, engendrant un risque de méprise, peut par exemple se dégager du caractère « non officiel » du document, présenté comme un instrument de travail dont toutes les conséquences ne sont pas dégagées, du caractère partiel des informations en possession de l’autorité ou encore de la présentation formelle du document qui peut être source de méprise[6].
 
Les explications fournies par la partie adverse abondent dans le même sens :

« Au moment d’écrire ces lignes, le document de travail inachevé de […] est incomplet en ce qu’il faut encore organiser, au minimum, trois sessions de travail avec l’Administration et le Cabinet portant sur :

1. L’examen des scénarios alternatifs proposés par […] ;
2. Les critères de calibration ;
3. Les interactions entre le lot 3 et les lots 1 et 2, aucune réunion n’ayant encore été tenue à ce sujet ;
4. Les aspects financiers, les données communiquées récemment par […] devant encore faire l’objet d’analyses et de discussions entre les parties prenantes.

Une fois ces travaux achevés, un travail de synthétisation devra être réalisé. Ce travail de synthétisation n’est à ce jour pas encore réalisé, la synthétisation d’une étude aussi dense et basée sur de multiples critères prenant énormément de temps. En outre, des arbitrages doivent encore avoir lieu quant à la priorité à accorder à certains critères par rapport à d’autres. Les travaux de […] ne sont donc pas encore, à ce jour, aboutis.

Le projet devra ensuite être présenté à la Ministre pour libérer le consultant de sa responsabilité et permettre à l’Administration et au Cabinet de s’approprier le document final.

[…]

Ces éléments démontrent que le document sollicité n’est dès lors nullement une version stabilisée ou finalisée mais bien un document de travail inachevé, en constante évolution, destiné à alimenter un processus décisionnel toujours en cours. Le caractère inachevé ou incomplet de certains documents aboutirait, en cas de transmission immédiate, à des risques de méprise, en particulier lorsqu’on sait que la pondération de certains critères déterminants pose toujours question ».

Dans son courriel du 19 août 2026, la partie adverse a rappelé qu’« il s’agit d’un document de travail qui est encore amené à évoluer dans les prochaines semaines, avant d’être soumis à validation au niveau du cabinet ».

Il s’ensuit que le rapport […], dans sa version du 16 juin 2026, constitue un document administratif dont la divulgation peut être source de méprise, le document étant inachevé, de sorte qu’à ce stade, il ne doit pas être communiqué à la partie requérante.

IV.2.      En ce qui concerne les documents de marché (cahier spécial des charges, rapport d’attribution, décision d’attribution)
   
S’agissant de la décision d’attribution, la partie adverse a considéré que celle-ci contient des informations confidentielles, notamment relatives aux prix, aux justifications tarifaires et à certains éléments techniques des offres. Selon elle, conformément à l’article 13, § 2, de la loi du 17 juin 2016 relative aux marchés publics, l’adjudicateur est tenu de ne pas divulguer les renseignements que les opérateurs économiques lui ont communiqués à titre confidentiel.

Par ailleurs, elle fait valoir que l’article 62 de cette même loi autorise l’autorité adjudicatrice à ne pas publier certaines informations lorsque leur divulgation serait susceptible de porter atteinte aux intérêts commerciaux légitimes des opérateurs économiques ou à une concurrence loyale. Dès lors que les informations concernées ont été transmises dans le seul cadre de la procédure de passation et bénéficient d’une protection légale spécifique, elle soutient que leur communication a été jugée incompatible avec les exigences de confidentialité applicables. Elle estime qu’« admettre que ces documents puissent être librement communiqués à un tiers demandeur reviendrait ainsi à leur accorder un accès plus étendu que ce que la loi autorise à publier dans l'avis d'attribution lui-même, ce qui semble contraire à l'intention du législateur ».

À cet égard, la circonstance que la loi du 17 juin 2016 relative aux marchés publics prévoit une certaine forme de publicité active à destination des soumissionnaires n’exclut pas l’application du régime de publicité passive instauré par le décret du 30 mars 1995.
L’article 6, § 2, 1°, du décret du 30 mars 1995 dispose comme il suit :

« L’entité ou l’autorité administrative non régionale rejette la demande de consultation, d’explication ou de communication sous forme de copie d’un document administratif, qui lui est adressée en application du présent décret, si la publication du document administratif porte atteinte :

1° à la vie privée, sauf si la personne concernée a préalablement donné son accord par écrit à la consultation ou à la communication sous forme de copie ou sauf les exceptions prévues par la loi et le décret ».

Le droit au respect de la vie privée des personnes morales englobe la protection de leurs secrets d’affaires ce qui a été reconnu par la Cour constitutionnelle dans son arrêt n° 118/2007 du 19 septembre 2007. Sont notamment concernés « les informations techniques et financières relatives au savoir-faire, les méthodes de calcul des coûts, les secrets et procédés de fabrication, les sources d’approvisionnement, les quantités produites et vendues, les parts de marché, les fichiers de client et de distributeurs, la stratégie commerciale, la structure de coûts et de prix ou encore la politique de vente d’une entreprise »[7].

Le secret d’affaires est protégé par le Code de droit économique. L’article I.17/1, 1°, de ce code le définit comme suit :

« (…) information qui répond à toutes les conditions suivantes :

a) elle est secrète en ce sens que, dans sa globalité ou dans la configuration et l'assemblage exacts de ses éléments, elle n'est pas généralement connue des personnes appartenant aux milieux qui s'occupent normalement du genre d'information en question, ou ne leur est pas aisément accessible ;
b) elle a une valeur commerciale parce qu'elle est secrète ;
c) elle a fait l'objet, de la part de la personne qui en a le contrôle de façon licite, de dispositions raisonnables, compte tenu des circonstances, destinées à la garder secrète ».

S’agissant d’une exception au droit fondamental à la publicité administrative, le secret des affaires doit être interprété restrictivement.

En l’espèce, à l’examen de la décision d’attribution, la Commission constate que :  
Le reste de la décision d’attribution doit être communiqué, dès lors que la Commission n’aperçoit pas quelle autre exception au principe de la publicité passive de l’administration pourrait être invoquée valablement pour restreindre la transparence administrative.

Par ces motifs, la Commission décide :

Le recours est sans objet en tant qu’il porte sur la communication du cahier spécial des charges et du rapport d’attribution.

Pour le surplus, le recours est partiellement fondé.

La partie adverse communique à la partie requérante la décision d’attribution relative à ce marché, après avoir occulté :

 

et ce dans un délai de 15 jours à compter de la notification de la présente décision.