Gouverneur – Courrier – Ordre du jour – Délibération – Zone de police – Compétence – Demande manifestement abusive (non) – Communication


[…],

Partie requérante,

CONTRE :           

Le Gouverneur de la Province de Liège,

Partie adverse,


Vu l’article 32 de la Constitution,
Vu l’article 8, § 1^er, du décret du 30 mars 1995 relatif à la publicité de l’Administration (ci-après, le décret du 30 mars 1995),
Vu l’article L3211-3, ainsi que les articles L3231-1 et suivants du Code de la démocratie locale et de la décentralisation (ci-après, le CDLD),
Vu l’arrêté du Gouvernement wallon du 9 juillet 1998 fixant la composition et le fonctionnement de la Commission d’accès aux documents administratifs,
Vu le recours introduit par courriel le 27 août 2024,
Vu la demande d’informations adressée à la partie adverse le 28 août 2024 et reçue le 5 septembre 2024,
Vu la réponse de la partie adverse du 17 septembre 2024;
Vu la décision de proroger le délai prévu à l’article 8quinquies, § 1^er, du décret du 30 mars 1995, compte tenu de la charge de travail importante de la Commission,
Vu la décision du Président, après concertation avec les membres de la Commission, de procéder à une délibération sur la question précitée par courrier électronique, clôturée le 12 décembre 2024, conformément à l’article 1^er, alinéa 2, du Règlement d’ordre intérieur de la Commission.

   
« les courriers, les ordres du jour, les délibérations et annexes des collèges et conseils de police de la zone Vesdre, le ou les arrêté.s d’approbation du Gouverneur, relatifs aux mois de mai et juin 2024 ».

     
La Commission a, à plusieurs reprises, constaté son incompétence pour connaître de recours à l’encontre de décisions qui font suite à une demande d’accès à un document administratif détenu par une zone de police pluricommunale[1].

La demande de publicité, et le recours qui fait suite au refus implicite de la partie adverse, n’est toutefois pas formulée directement auprès d’une zone de police pluricommunale mais bien auprès du Gouverneur de la province de Liège qui, en vertu de sa tutelle sur la zone de police pluricommunale, se voit communiquer certaines des délibérations de ses organes.

Compte tenu de ce que la demande de publicité (et le recours qui en est la suite) a été formulée auprès du Gouverneur de la Province de Liège, le seul fait que les documents sollicités aient trait à des documents émanant d’une zone de police pluricommunale ne suffit pas à constater l’absence de compétence de la Commission en l’espèce.

En effet, la compétence de la Commission d’accès aux documents administratifs est déterminée eu égard à l’autorité qui détient le document et non eu égard à la matière à laquelle le document a trait.

En l’espèce, la Commission est compétente dès lors que les documents sollicités sont détenus par le Gouverneur de la Province de Liège, lequel relève organiquement de la Région wallonne (article 6, § 1^er, VIII, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles). Le Code de la Démocratie locale et de la Décentralisation ne prévoit pas de restriction à la compétence de la Commission à l’égard du Gouverneur de la province. Le fait que les documents concernés puissent relever d’une matière fédérale (en l’espèce la police), communautaire ou autre ne prive pas la Commission de sa compétence organique à l’égard des documents détenus par le Gouverneur de province. Comme indiqué ci-avant, le critère déterminant la compétence de la Commission d’accès aux documents administratifs de la Région wallonne est lié à l’autorité administrative qui détient le document et non au contenu du document qui pourrait relever d’une matière pour laquelle la Région wallonne n’est pas compétente[2], hormis certains cas, tels, les documents de nature environnementale, étrangers au cas d'espèce.

Pour autant que de besoin, la Commission rappelle qu’elle voit sa compétence matérielle déterminée, en vertu de l'article 32 de la Constitution, pour l'essentiel, par l'article 8 du décret du 30 mars 1995 et l'article L3231-5 du CDLD. Il ne lui appartient pas d'écarter ces dispositions décrétales, qui s'imposent à elles tant qu'elles n'ont pas été abrogées.
 
Le nouvel article 1^er de la loi du 11 avril 1994 relative à la publicité de l'administration, tel que modifié par l'article 2 de la loi du 12 mai 2024 modifiant la loi du 11 avril 1994 relative à la publicité de l'administration et abrogeant la loi du 12 novembre 1997 relative à la publicité de l'administration dans les provinces et les communes, qui fixe la compétence matérielle de la Commission d’accès aux documents administratifs fédérale, n’est pas de nature à remettre en cause ce qui précède.

Cette disposition ne saurait limiter la compétence de la Commission wallonne, d’autant plus qu’elle semble rompre avec la répartition des compétences voulue par le Constituant, telle que rappelée par la jurisprudence, la légisprudence et la doctrine majoritaire.
 
Il ressort des travaux préparatoires de l’article 32 de la Constitution que :

« La disposition proposée signifie que la consultation et la copie de documents administratifs sont libres. Toutefois, la loi, le décret ou l'ordonnance peuvent prévoir des exceptions ou modaliser ce droit en ce qui concerne les documents détenus par les autorités ou services relevant de la compétence, selon le cas, de l'autorité fédérale, de la Communauté ou de la Région et peuvent prévoir des exceptions pour des motifs relevant de l'exercice de leurs compétences, qui valent pour toutes les autorités administratives »[3].

En ce sens, la section de législation du Conseil d’Etat relève que :

« De ces développements [à savoir le régime particulier de répartition des compétences entre l'État, les Communautés et les Régions résultant de l'article 32 de la Constitution dans le domaine de l'accès aux documents administratifs, ainsi que de la jurisprudence de la Cour d'arbitrage et de divers avis de la section de législation du Conseil d'État postérieurs à l'adoption de la disposition constitutionnelle précitée], il peut être déduit que chaque niveau de pouvoir est compétent pour établir une réglementation générale relative à la publicité de l'administration - réglementation tendant tout particulièrement à déterminer les modalités concrètes d'exercice du droit d'accès aux documents administratifs consacré par l'article 32 de la Constitution -, en ce qui concerne ses propres institutions et celles dont il lui appartient de régler l'organisation. Il y a lieu de préciser que la compétence que détient ainsi un niveau de pouvoir de régler de manière générale la publicité de l'administration dans ses propres institutions et dans celles dont il lui appartient de régler l'organisation, s'étend normalement à tous les actes ou domaines d'activités desdites institutions, quels qu'ils soient et à quelque matière qu'ils se rapportent.
En réglant l'accès aux documents administratifs dans la sphère de compétence qui est la sienne, une autorité a notamment le pouvoir de déterminer les exceptions dont elle estime devoir assortir le droit d'accès à ces documents. Cependant, un régime particulier de répartition des compétences entre l'État, les Communautés et les Régions résulte de l'article 32 de la Constitution, en ce qui concerne les exceptions au droit d'accès aux documents administratifs qui sont justifiées par des motifs tenant à la protection d'intérêts déterminés : selon ce régime, chaque niveau de pouvoir est compétent - et seul compétent - pour fixer les exceptions au droit d'accès aux documents administratifs qui sont justifiées par des motifs tenant à la protection d'intérêts qui relèvent de ses compétences propres, ces exceptions étant applicables à toutes les institutions qui détiennent de tels documents, quel que soit le niveau de pouvoir duquel elles relèvent »[4].  

Ceci est également confirmé par la doctrine, qui relève, concernant la compétence générale de fixer les modalités générales de la publicité, qu’ « il y a lieu de se référer uniquement au critère formel. Celui-ci trouve son fondement dans les articles 9 et 87 de la loi spéciale du 8 août 1980 qui établissent la compétence des entités fédérées de régler le fonctionnement de leurs propres services et des organismes qu’elles sont autorisées à créer »[5].
     
« L’autorité administrative provinciale ou communale qui ne peut pas réserver de suite immédiate à une demande de publicité ou qui la rejette communique dans un délai de trente jours de la réception de la demande les motifs de l’ajournement ou du rejet. En cas d’ajournement, le délai ne pourra jamais être prolongé de plus de quinze jours.

En cas d’absence de communication dans le délai prescrit, la demande est réputée avoir été rejetée ».
 
La partie adverse n’y ayant pas donné suite, la demande a été rejetée implicitement le 19 août 2024, en application de l’article L3231-3, alinéa 4, du CDLD.

La partie requérante a introduit son recours auprès de la Commission le 27 août 2024, soit dans le délai de 30 jours prévu à l’article 8bis, alinéa 1^er, second tiret, du même décret du décret du 30 mars 1995 et rendu applicable par l’article L3231-5, § 1^er, du CDLD.

Dès lors, le recours est recevable.

   
Dans le cadre de ses prérogatives de réformation, la Commission est elle-même compétente pour apprécier dans quelle mesure il y a lieu de faire droit à la demande d'accès au document administratif, en procédant, le cas échéant, à la mise en balance requise entre l’intérêt de la publicité des documents administratifs et l’intérêt protégé par le motif d’exception invoqué.
   
La Commission rappelle qu’en vertu de l’article L3231-7 du CDLD, les documents obtenus en application du droit d’accès aux documents administratifs ne peuvent être utilisés ou diffusés à des fins commerciales. A l’appui de la décision n° 230.17 du 19 octobre 2017 de la CADA bruxelloise, la Commission a déjà précisé que si la publication sur un site internet d’un document obtenu à la suite d’une demande d’accès peut relever de la simple utilisation, non commerciale, d’un tel document, cette utilisation est toutefois limitée par le respect des droits des tiers[6]. Pour rappel, cette décision n° 230.17 du 19 octobre 2017 de la CADA bruxelloise souligne qu’ :

« Il appartient au citoyen qui a obtenu l’accès à un tel document et qui en dispose légitimement, d’assumer la responsabilité de l’usage qu’il entend faire de ce document, notamment au regard des droits intellectuels de l’administration ou des tiers et au regard de la loi du 8 décembre 1992 relative à la protection de la vie privée à l'égard des traitements de données à caractère personnel »[7].

L’utilisation de documents obtenus en application du droit d’accès aux documents administratifs relève dès lors de la responsabilité de la partie requérante, à laquelle il appartient de veiller au respect des droits des tiers, en ce compris le droit à la vie privée et le droit à la protection des données à caractère personnel de toute personne concernée par les documents sollicités. La partie adverse ne peut justifier son refus par des craintes quant à une « mauvaise utilisation » du document que pourrait faire la partie requérante.
 
La Commission relève que la Cour constitutionnelle rappelle que la notion de document administratif au sens de l’article 32 de la Constitution doit être interprété très largement :

« Selon le Constituant, par “document administratif”, il faut entendre toute information, sous quelque forme que ce soit, dont les autorités administratives disposent :

“Il concerne toutes les informations disponibles, quel que soit le support : documents écrits, enregistrements sonores et visuels y compris les données reprises dans le traitement automatisé de l’information. Les rapports, les études, même de commissions consultatives non officielles, certains comptes rendus et procès-verbaux, les statistiques, les directives administratives, les circulaires, les contrats et licences, les registres d’enquête publique, les cahiers d’examen, les films, les photos, etc. dont dispose une autorité sont en règle générale publics, sauf lorsqu’un des motifs d’exception doit être appliqué ” (Doc. Parl., Chambre, 1992-1993, n° 839/1, p. 5).

En déclarant, à l’article 32 de la Constitution, que chaque document administratif – notion qui, selon le Constituant, doit être interprétée très largement – est en principe public, le Constituant a érigé le droit à la publicité des documents administratifs en un droit fondamental »[8].

L’article L3211-3, 2°, du CDLD définit un document administratif comme « toute information, sous quelque forme que ce soit, dont une autorité administrative dispose ».

En l’espèce, les documents sollicités consistent bien en des documents administratifs au sens de l’article L3211-3, 2°, du CDLD. La circonstance que les documents n’émanent pas de la partie adverse n’est pas de nature à lui refuser la qualification de document administratif. Dès lors, la partie requérante est en droit de s’adresser aux services de la partie adverse pour obtenir une copie des documents sollicités.

Il est par ailleurs évident que la partie adverse ne peut et ne doit transmettre que les documents dont elle est en possession.
 
En effet, le fait que la partie requérante ait fait part à la partie adverse, par le passé, de ses observations suite à la réception de documents obtenus en vertu de son droit à la publicité ne permet pas de considérer, en soi, que la demande serait abusive.

Pour le surplus, il revient à la partie adverse de démontrer in concreto en quoi la demande de la partie requérante serait abusive. En l’espèce, si elle fait état de « demandes postérieures sans fin », elle ne soutient pas que les demandes de la partie requérante, prises seules ou dans leur ensemble, entraîneraient un surcroît de travail tel que la demande serait ou en deviendrait abusive. En outre, comme relevé ci-dessus, les éléments relatifs à l’usage que fait la partie requérante des documents qu’elle reçoit relèvent de la responsabilité de cette dernière. Eu égard aux informations transmises par la partie adverse, il n’apparaît pas que les éléments avancés sur ce point suffisent à constater, dès à présent, que la demande de la partie requérante serait abusive.
   



Par ces motifs, la Commission décide :

La Commission est compétente.

Le recours est fondé. La partie adverse communique à la partie requérante les documents suivants :
- Le courrier portant la référence CS000243/2024 adressé au Gouverneur de Province et ses annexes (à savoir une copie certifiée conforme des délibérations n°131 à 133 de la séance du collège de police du 07 juin 2024);
et ce dans un délai de 15 jours à compter de la notification de la présente décision.