Commission d'Ethique en expérimentation animale – Décisions d'autorisation – Documents relatifs au fonctionnement de la Commission d'Ethique – Communication partielle



[…],

Partie requérante,

CONTRE :           

La Commission d’Ethique en expérimentation animale de l’UNamur,

Partie adverse,


Vu l’article 32 de la Constitution,
Vu les articles 1^er et 8, § 1^er, du décret du 30 mars 1995 relatif à la publicité de l’Administration (ci-après, le décret du 30 mars 1995),
Vu l’arrêté du Gouvernement wallon du 9 juillet 1998 fixant la composition et le fonctionnement de la Commission d’accès aux documents administratifs,
Vu le recours introduit par courriel le 1^er octobre 2022,
Vu la demande d’informations adressée à la partie adverse le 18 novembre 2022 et reçue le 21 novembre 2022,
Vu la réponse de la partie adverse du 16 décembre 2022,
Vu la décision de proroger le délai prévu à l’article 8quinquies, § 1^er, du décret du 30 mars 1995, compte tenu de la charge de travail importante de la Commission.

 

            Aux termes de cette disposition, le Roi détermine la composition, le fonctionnement et les missions de ces commissions d'éthique. Celles-ci sont approuvées et contrôlées par le service chargé du bien-être animal. Le Roi fixe les règles pour l'approbation et le contrôle des commissions d'éthique. 
L’article 21, § 3, de la même loi prévoit que le Roi nomme une autorité compétente qui est chargée d’autoriser les projets.  Aucun projet ne peut être mené sans qu'une autorisation ne lui soit attribuée au préalable. Un projet ne peut être exécuté que si l'évaluation du projet est favorable. Conformément à l’article 17 de l’arrêté royal du 29 mai 2013 relatif à la protection des animaux d'expérience, tel qu’il est applicable en Région wallonne, chaque utilisateur qui procède à des expériences sur animaux soumet, au préalable, ses projets à évaluation et à autorisation d’une commission d'éthique acceptée par le Service. Un projet ne peut être exécuté qu'après avoir reçu une évaluation favorable. 
Dans l’exécution de ses missions, et sous réserve de garantir le respect de la propriété intellectuelle et de la confidentialité des informations, la commission d'éthique doit garantir qu'elle ne connaît aucun conflit d'intérêts et veiller à l'impartialité de jugement en prenant en compte l’avis de parties indépendantes de l'utilisateur qui introduit une demande d’autorisation d’un projet. Par ailleurs, la commission d'éthique doit effectuer les évaluations de manière transparente (article 18, § 2, de l’arrêté royal du 29 mai 2013 précité, tel qu’il est applicable en Région wallonne). 
  En effet, comme il est dit au point 3, la commission d’éthique doit être reconnue par le service chargé du bien-être animal ; elle est chargée d’une mission de service public ; son fonctionnement est déterminé et contrôlé par les pouvoirs publics ; et, en ce qu’elle évalue et autorise ou non les projets d’expérimentation sur des animaux, elle prend des décisions obligatoires à l’égard de tiers. 
« Une nouveauté à l’égard de la jurisprudence existante du Conseil d’Etat est qu’il conviendra, pour ce qui est de l’application de la présente loi, de déterminer les autorités administratives qui doivent être considérées comme autorités administratives fédérales et celles qui doivent être considérées comme autorités administratives non fédérales. Les autorités administratives fédérales sont, comme l’a précisé le Conseil d’Etat dans l’avis qu’il a donné sur le présent projet, les administrations fédérales, les organismes publics et les services publics assimilés, qui ressortissent à une autorité administrative fédérale, ainsi que les personnes privées chargées par une autorité fédérale, à la suite d’événements autres que fortuits, de l’exercice d’un service public fédéral. Fait également partie du niveau fédéral le personnel des provinces qui dépend des autorités fédérales, y compris les commissaires d’arrondissement.
Les autorités administratives non fédérales sont celles qui font partie des autres niveaux administratifs - les Communautés, les Régions, les provinces et les communes, comme par exemple les services des Communautés, des Régions ou des Commissions Communautaires ou les établissements créés par ceux-ci, les personnes privées qui exercent une mission d’intérêt général relevant des compétences des Communautés ou des Régions, les organes communaux et provinciaux, les intercommunales, les C.P.A.S., les polders et wateringues, les fabriques d’église, etc. »^[1].

La notion d’« autorité administrative autre que fédérale » a été créée à la demande expresse de la section de législation du Conseil d’État. L’objectif était de distinguer le champ d’application de l’ensemble de la loi aux seules autorités fédérales et le champ d’application « des dispositions qui sont applicables à toutes les autorités administratives, quel que soit le niveau auquel elles appartiennent. Ces dispositions prévoient des exceptions à la publicité pour des motifs qui concernent une matière qualifiée de matière fédérale par la Constitution ou en vertu de celle-ci »^[2]. Ces considérations valent également, au niveau régional, en ce qui concerne la distinction entre autorités administratives régionales et autres que régionales.
Compte tenu de ce qui est dit aux points 4 et 5, il faut considérer que la commission d’éthique en expérimentation animale de l’UNamur est un organisme qui exerce « une mission d’intérêt général » relevant des compétences de la Région wallonne. Les commissions d’éthique en expérimentation animale, rattachées ou non à une université, tirent en effet leur compétence de la loi du 14 août 1986 relative à la protection et au bien-être des animaux et de l’arrêté royal du 29 mai 2013 relatif à la protection des animaux d’expérience qui, depuis la sixième réforme de l’État, relèvent de la compétence de la Région wallonne en matière de bien-être animal (article 6, § 1^er, XI, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles). 
Dans la mesure où elle exerce des missions qui relèvent de la compétence de la Région wallonne en matière de bien-être animal, la commission d’éthique en expérimentation animale de l’UNamur doit être considérée comme étant, dans cette hypothèse, une autorité administrative régionale soumise au décret du 30 mars 1995. 
Les normes « spéciales » qui dérogeraient au décret du 30 mars 1995 sont prévues par l’arrêté royal du 29 mai 2013. Prévoir une dérogation à une norme décrétale par voie d'arrêté est déjà contraire au respect de la hiérarchie des normes.

La norme générale comme la norme spéciale constituent en toute hypothèse des exceptions au droit fondamental consacré par l’article 32 de la Constitution. Or, les restrictions au droit fondamental d’accès aux documents administratifs « doivent être justifiées et sont de stricte interprétation »^[3]. Déduire des règles de transparence imposées par l’arrêté royal du 29 mai 2013 que celles-ci excluent implicitement l’application des règles de transparence prévues par le décret wallon du 30 mars 1995, est contraire à cette obligation d’interprétation restrictive. Il n’est en effet pas admissible de contourner par une interprétation a contrario ou implicite le droit fondamental consacré à l’article 32 de la Constitution^[4]. Toute restriction à ce droit fondamental doit être explicitement prévue par un dispositif législatif et justifiée ; et toute dérogation aux lois générales en matière de publicité de l’administration qui restreint davantage cette publicité, doit donc également être explicitement prévue par un dispositif législatif et être suffisamment justifiée^[5].
Dès lors, l’arrêté royal du 29 mai 2013 ne peut pas être interprété comme excluant l’application du décret du 30 mars 1995, et la Commission est compétente pour connaître du présent recours.
 
 
La partie adverse a explicitement rejeté la demande le 12 septembre 2022.

La partie requérante a introduit son recours le 1^er octobre 2022, soit dans le délai de 30 jours prévu à l’article 8bis, alinéa 1^er, premier tiret, du décret du 30 mars 1995.

Dès lors, le recours est recevable.
     
Dans le cadre de ses prérogatives de réformation, la Commission est elle-même compétente pour apprécier dans quelle mesure il y a lieu de faire droit à la demande d'accès au document administratif, en procédant à la mise en balance requise entre l’intérêt de la publicité des documents administratifs et l’intérêt protégé par le motif d’exception invoqué.
 
Ni la loi du 14 août 1986 relative à la protection et au bien-être des animaux ni l’arrêté royal du 29 mai 2013 relatif à la protection des animaux d'expérience, tels qu’ils sont applicables en Région wallonne, ne prévoient expressément une obligation de secret en ce qui concerne les décisions d’autorisation des commissions d’éthique. En tout état de cause, l’exception prévue à l’article 6, § 2, 2°, du décret du 30 mars 1995 suppose que l’obligation de secret invoquée soit prévue par une norme législative. Cette condition n’est pas remplie lorsque l’obligation de secret est prévue par une norme réglementaire.
 
Le droit au respect de la vie privée des personnes morales englobe la protection de leurs secrets d’affaires, comme la Cour constitutionnelle l’a jugé dans son arrêt n° 118/2007 du 19 septembre 2007.

Le secret d’affaires concerne notamment « les informations techniques et financières relatives au savoir-faire, les méthodes de calcul des coûts, les secrets et procédés de fabrication, les sources d’approvisionnement, les quantités produites et vendues, les parts de marché, les fichiers de client et de distributeurs, la stratégie commerciale, la structure de coûts et de prix ou encore la politique de vente d’une entreprise ». Il est également protégé par le Code de droit économique. L’article I.17/1, 1°, le définit comme suit : « information qui répond à toutes les conditions suivantes : a) elle est secrète en ce sens que, dans sa globalité ou dans la configuration et l'assemblage exacts de ses éléments, elle n'est pas généralement connue des personnes appartenant aux milieux qui s'occupent normalement du genre d'information en question, ou ne leur est pas aisément accessible ; b) elle a une valeur commerciale parce qu'elle est secrète ; c) elle a fait l'objet, de la part de la personne qui en a le contrôle de façon licite, de dispositions raisonnables, compte tenu des circonstances, destinées à la garder secrète ».
 
Cela ressort notamment des articles 20, §§ 1er et 2, et 22, § 2, de l’arrêté royal du 29 mai 2013 relatif à la protection des animaux d'expérience, qui mentionnent respectivement les éléments sur lesquels l’évaluation des projets doit porter et les éléments contenus dans les autorisations de projets.

L’article 18, § 2, de l’arrêté royal du 29 mai 2013 relatif à la protection des animaux d'expérience, tel qu’il a été modifié par un arrêté du Gouvernement wallon du 30 novembre 2017, fait d’ailleurs état de l’obligation pour les commissions d’éthique de garantir le respect de la propriété intellectuelle et de la confidentialité des informations.

Il ressort en outre du considérant 41 de la directive 2010/63/UE du Parlement européen et du Conseil du 22 septembre 2010 relative à la protection des animaux utilisés à des fins scientifiques, que les normes mentionnées plus haut transposent en droit wallon, qu’un équilibre a été recherché entre la nécessité de veiller à l’information du public et la nécessité de respecter les droits de propriété et les éléments confidentiels et qu’en conséquence, il a été décidé que les utilisateurs fourniraient des résumés anonymes non techniques des projets et que les Etats membres les publieraient :

« Afin de veiller à l’information du public, il est important que des données objectives sur les projets utilisant des animaux vivants soient rendues publiques. Cela ne devrait pas violer les droits de propriété ni divulguer des éléments confidentiels. En conséquence, il convient que les utilisateurs fournissent des résumés anonymes non techniques de ces projets et que les États membres les publient. Il y a lieu que les informations publiées ne rompent pas l’anonymat des utilisateurs ».

L’article 25 de l’arrêté royal du 29 mai 2013 relatif à la protection des animaux d'expérience prévoit :

« Art. 25. § 1er. Sous réserve de garantir le respect de la propriété intellectuelle et de la confidentialité des informations, le résumé non technique du projet fournit :
a) des informations sur les objectifs du projet, y compris les dommages et les avantages escomptés, ainsi que sur le nombre et les types d'animaux à utiliser ;
b) une démonstration de la conformité avec les exigences de remplacement, de réduction et de raffinement.
Le résumé non technique du projet est anonyme et ne contient ni le nom ni l'adresse de l'utilisateur ou des membres de son personnel.
§ 2. Le résumé non technique du projet précise si un projet doit faire l'objet d'une appréciation rétrospective et dans quel délai. Si c'est le cas, le résumé non technique du projet doit être mis à jour en fonction des résultats de toute appréciation rétrospective.
§ 3. Chaque année la Commission d'éthique envoie au Service les résumés non techniques des projets, ainsi que les versions modifiées, qu'elle a évalués pendant l'année écoulée. Ces résumés non techniques des projets, ainsi que les versions modifiées sont publiés ».
Compte tenu de ce qui précède, les décisions de la Commission d’Ethique doivent être communiquées sauf les informations et références y contenues de nature à identifier l’objet de la recherche et les utilisateurs. En revanche, l’identité des membres de la Commission d’Ethique ne doit pas être occultée dès lors qu’il s’agit d’une information qui n’est pas couverte par une obligation légale. A ce sujet, l’identité de personnes exerçant une fonction publique est une information publique qui, partant, ne relève pas de la vie privée.
 
Le droit d’obtenir des explications au sujet d’un document administratif est une des modalités de la publicité passive prévue par toutes les législations relatives à la publicité de l’administration.

Selon les travaux préparatoires de la loi fédérale, ce droit d’explication s’impose car « dans la plupart des cas, la publicité sans explications resterait lettre morte en raison du caractère administratif du langage utilisé ou de la technicité des documents »^[8].

Selon la Commission fédérale d’accès aux documents administratifs, « le droit d’explication comprend seulement la possibilité pour le demandeur d’obtenir des informations dans un langage compréhensible au sujet du contenu d’un texte existant et se limite à cela »^[9]. Elle précise par ailleurs que toute question (et donc toute demande d’explication) doit porter sur un document existant, et dont l’information est matérialisée sur un support^[10].

La Commission régionale d’accès à l’information environnementale (CRAIE) précise ces avis en rejetant systématiquement les demandes d’explication lorsque « la réponse à ces demandes d’explications ou de précisions implique l’établissement d’un document nouveau »^[11]. L’information doit donc préexister à l’explication, et l’autorité peut donc légitimement rejeter « les demandes qui impliqueraient un réel travail de consolidation, d’analyse ou d’interprétation de données de la part de l’autorité publique qui en est saisie »^[12].

Il s’ensuit que les explications qui doivent être données par les autorités administratives se limitent strictement au contenu du document demandé, et ne devraient porter que sur l’explication des termes administratifs, juridiques ou techniques utilisés dans ce document. Il est néanmoins possible que, dans ce cadre, des étapes de l’instruction du dossier doivent parfois être expliquées.

Par conséquent, le droit d’obtenir des explications au sujet d’un document administratif suppose que ce document soit identifié et existant et ne peut être interprété comme ouvrant un droit général à interroger une entité sur une thématique donnée, par le biais de questions ouvertes appelant des justifications ou explications d’ordre général.
En l’espèce, la demande d’« une explication ou d’une clarification concernant la composition, le mode de décision interne et la publication des décisions de la Commission d’Éthique », telle que formulée auprès de la partie adverse, ne se rattache à aucun document administratif identifié par la partie requérante ; elle est dès lors sans objet.


Par ces motifs, la Commission décide :


Le recours est recevable.
Le recours est sans objet pour ce qui concerne le second objet de la demande.
Le recours est fondé pour ce qui concerne le premier objet de la demande.
La partie adverse communique à la partie requérante une copie de toutes les décisions d’autorisation de la Commission d’Ethique en expérimentation animale prises entre le 1^er mai 2022 et le 29 juillet 2022, à l’exception des informations et références y contenues de nature à identifier l’objet de la recherche et les utilisateurs, et ce dans un délai de 15 jours à compter de la notification de la présente décision.