Accès aux documents administratifs – champ d'application –
intercommunale bi-régionale ou pluri-régionale –
incompétence de la CADAW – effet obligatoire de l'article 32
de la Constitution – conséquences



En cause :           […]
                           Partie demanderesse,

Contre :               La Société coopérative intercommunale TECTEO Group,
                            Partie adverse,


Vu le décret du 30 mars 1995 relatif à la publicité de l’Administration, l’article 8, §§ 1 et 2 ;
Vu le Code de la démocratie locale et de la décentralisation adopté par arrêté du Gouvernement wallon du 22 avril 2004 et confirmé par le décret du 27 mai 2004, l’article L 1561-8 ;
Vu l’arrêté du Gouvernement wallon du 9 juillet 1998 fixant la composition et le fonctionnement de la Commission d’accès aux documents administratifs ;
Vu la demande d’avis introduite le 8 novembre 2012 par la partie demanderesse, suite à l’absence de communication de divers documents et règlements relatifs à la politique du personnel de TECTEO Group et à l’engagement de la partie demanderesse ;
Vu la demande de reconsidération adressée le même jour à la partie adverse ;
Vu l’accusé de réception de la demande d’avis daté du 16 novembre 2012 ;
Vu la demande d’informations adressée par la Commission d’accès aux documents administratifs à TECTEO Group en date du 16 novembre 2012 ;
Vu le courrier en réponse adressé par TECTEO Group le 26 novembre 2012 ;
Considérant qu’en vertu de l’article L 1561-8 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation, la Commission d’accès aux documents administratifs est compétente pour connaître des demandes d’avis concernant les intercommunales wallonnes ;
Considérant que la partie adverse soutient que, eu égard à sa composition (en particulier à la qualité d’associé des communes d’Uccle et de Fourons et de l’intercommunale Brutélé), elle ne constituerait pas une intercommunale wallonne, et ne serait donc pas soumise à cette disposition ;
Considérant en effet que, par la loi spéciale du 16 juillet 1993 visant à achever la structure fédérale de l'Etat, la compétence organique sur « les associations de provinces et de communes dans un but d’utilité publique » a été transférée aux régions ; qu’une exception a cependant été prévue par la même loi, et insérée à l’article 92bis, §2, d) de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980 ; que, selon cette disposition, « les régions concluent en tout cas des accords de coopération pour le règlement des questions relatives aux associations de communes et de provinces dans un but d’utilité publique dont le ressort dépasse les limites d’une région » ; que les modalités d’accès aux documents administratifs dans les intercommunales bi- ou pluri-régionales relèvent par conséquent d’un accord de coopération entre les régions ; que, malgré son caractère obligatoire, aucun accord de coopération n’a encore été conclu en exécution de l’article 92bis, §2, d) précité ;
Considérant que l’article 1511-1 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation précise, conformément à l’article 92bis, §2, d) précité, que « Le présent Livre s'applique aux coopérations entre communes dont le ressort géographique ne dépasse pas les limites de la Région wallonne » ; que la partie adverse, associant des communes de plusieurs régions, n’est donc pas soumise au livre V du Code de la démocratie locale et de la décentralisation, et donc pas davantage à l’article 1561-8 qu’il contient ;
Considérant que la loi du 22 décembre 1986 relative aux intercommunales est le seul texte encore applicable aux intercommunales bi- ou pluri-régionales ; qu’elle ne contient cependant aucune règle relative à la publicité de l’administration ;
Considérant que, en l’absence d’un cadre législatif en matière de publicité des documents administratifs des intercommunales bi- ou pluri-régionales, la partie demanderesse ne peut pas bénéficier de la procédure administrative prévue devant la Commission d’accès aux documents administratifs de la Région wallonne ;

La Commission rend l’avis suivant :

La Commission n’étant pas compétente, la demande est irrecevable ;
A titre surabondant, La Commission souhaite néanmoins insister, à l’instar de son homologue fédérale (voy. notamment l’avis 2012-53 de la Commission fédérale d’accès aux documents administratifs du 13 août 2012, www.documentsadministratifs.be), sur le fait que la partie demanderesse a invoqué à juste titre, dans sa demande, l’article 32 de la Constitution, qui produit des effets immédiats, et selon lequel « Chacun a le droit de consulter chaque document administratif et de s'en faire remettre copie, sauf dans les cas et conditions fixés par la loi, le décret ou la règle visée à l'article 134 » ;
La Commission entend également souligner qu’une intercommunale bi- ou pluri-régionale, telle la partie adverse, est incontestablement une autorité administrative, au sens de l’article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d’Etat ; que cela ressort notamment des travaux préparatoires de la loi du 11 avril 1994, qui déclinent expressément l’expression d’ « autorités administratives non-fédérales » qu’elle vise : « les autorités administratives non-fédérales sont celles qui font partie des autres niveaux administratifs - les Communautés, les Régions, les provinces et les communes (…), les organes communaux et provinciaux, les intercommunales, les C.P.A.S., les polders et wateringues, les fabriques d’église, etc. » (Doc.parl., Chambre, sess. 1992-1993, n° 1112/1, p. 9 - souligné par la Commission) ;
Par conséquent, une intercommunale bi- ou pluri-régionale doit communiquer tout document administratif en sa possession, conformément à l’article 32 de la Constitution et elle ne peut refuser cette communication que sur la base des motifs d’exception prévus à l’article 6, §§ 1^er et 2, de la loi du 11 avril 1994 relative à la publicité de l’administration, qui lui sont applicables en sa qualité d’autorité administrative non fédérale,  et « dans la mesure où, pour des motifs relevant des compétences fédérales, la présente loi interdit ou limite la publicité de documents administratifs » ;
Le caractère vague ou abusif de la demande ne fait pas partie des motifs d’exception énoncés par ces dispositions et applicables aux autorités administratives « non fédérales » ;
La notion de document administratif visée par l’article 32 de la Constitution doit s’entendre de « toute information en possession de l’autorité administrative » concernée, quel que soit son support et quel que soit son objet ; que, s’agissant d’un droit fondamental, cette notion doit être interprétée de la manière la plus large possible ;
Le fait que la partie demanderesse ne puisse pas bénéficier de la procédure administrative devant la présente Commission, n’exclut pas qu’elle puisse directement faire un recours auprès du Conseil d’Etat ou auprès des tribunaux judiciaires lorsqu’une intercommunale bi- ou pluri-régionale refuse de donner accès aux documents administratifs demandés.