RW – Rapport d'analyse – Bien-être animal – Document à caractère personnel – Information pénale – Obligation de secret instaurée par la loi ou le décret (non) – Protection des intérêts afférents à la recherche ou la poursuite de faits punissables (non) – Vie privée (oui) – Communication partielle



[…],

Partie requérante,

CONTRE :           

La Région wallonne, le Service Public de Wallonie Agriculture Ressources Naturelles Environnement, Département de la Police et des Contrôles, Unité du Bien-Être Animal, Avenue Prince de Liège, 7 à 5100 Jambes,

Partie adverse,


Vu l’article 32 de la Constitution,
Vu les articles 1^er, alinéa 1^er, et 8, § 1^er, du décret du 30 mars 1995 relatif à la publicité de l’Administration (ci-après, le décret du 30 mars 1995),
Vu l’arrêté du Gouvernement wallon du 9 juillet 1998 fixant la composition et le fonctionnement de la Commission d’accès aux documents administratifs,
Vu le recours introduit par courriel le 24 octobre 2025,
Vu la demande d’informations adressée à la partie adverse le 30 octobre 2025 et reçue le 31 octobre 2025,
Vu la réponse de la partie adverse du 17 novembre 2025,
Vu la note d’observations de la partie adverse, transmise à la partie requérante le 21 novembre 2025,
Vu la décision de proroger le délai prévu à l’article 8quinquies, § 1^er, du décret du 30 mars 1995, compte tenu de la charge de travail importante de la Commission.

    - de l’avis écrit complet tel que reçu par vos services ;
- de l’identité, de la fonction et de la qualification du spécialiste consulté ;
- de la date et des conditions exactes de cette consultation [dans le cadre de l’examen du dossier de sa chatte par un "spécialiste européen en médecine interne et soins intensifs vétérinaires"] ».
 
Bien que la partie requérante sollicitait initialement l’identité, la fonction et la qualification du spécialiste consulté, auteur du rapport d’analyse, elle a, par un courriel du 27 novembre 2025, circonscrit sa demande « en proposant explicitement, afin de lever toute objection liée à la protection de la vie privée, que ce document [lui] soit transmis sous une forme anonymisée, conformément aux pratiques usuelles en matière d’accès aux documents administratifs ».
       
« Le recours devant la Commission peut être introduit par tout demandeur n'ayant pas obtenu satisfaction auprès de l'entité compétente par requête adressée au secrétariat de la Commission par lettre recommandée ou par tout autre moyen conférant date certaine à l'envoi et à la délivrance de cet envoi dans un délai de trente jours, qui en fonction du cas prend effet :
   - le lendemain de la réception de la décision de rejet ;
   - le lendemain de l'expiration du délai visé à l'article 6, § 5, ou à l'article 7, alinéa 2 ».
 
La partie adverse a explicitement rejeté la demande le 20 octobre 2025.

La partie requérante a introduit son recours auprès de la Commission le 24 octobre 2025, soit dans le délai de 30 jours prévu à l’article 8bis, alinéa 1^er, premier tiret, du décret du 30 mars 1995.

Dès lors, le recours est recevable ratione temporis.
 
Selon l’article 1^er, alinéa 2, 3°, du décret du 30 mars 1995, un document à caractère personnel se définit comme tout « document administratif comportant une appréciation ou un jugement de valeur relatif à une personne physique nommément désignée ou aisément identifiable, ou la description d'un comportement dont la divulgation peut manifestement causer un préjudice à cette personne ».

Par un courriel du 20 octobre 2025, la partie adverse indique à la partie requérante ce qui suit :

« Suite à votre demande d’accès à un document administratif en l’occurrence le rapport du spécialiste consulté dans le cadre de notre enquête, nous vous informons que la copie du rapport ne pourra pas vous être communiquée aux motifs que :

Le document réclamé est un document à caractère personnel au sens de l’article 1^er, alinéa 2, 3°, du décret du 30 mars 1995 relatif à la publicité de l’Administration en ce qu’il comporte une appréciation ou un jugement de valeur concernant une personne physique nommément désignée ou aisément identifiable, ou la description d’un comportement dont la divulgation peut causer un préjudice à cette personne.

Etant donné qu’il s’agit d’un document à caractère personnel, le demandeur doit justifier d’un intérêt à l’accès au document conformément à l’article 4, § 1^er, alinéa 2, du décret précité. Ce n’est pas le cas en l’espèce. Votre demande d’accès au document est, dès lors, irrecevable ».

En l’espèce, le document dont la communication est sollicitée comporte des appréciations et des jugements de valeur à l’égard d’une personne nommément désignée. Il s’agit donc d’un document à caractère personnel pour lequel le demandeur doit justifier d’un intérêt. A cet égard, la partie requérante établit l’existence d’un intérêt à l’obtention ce document, dans la mesure où elle est directement concernée dans ce dossier étant l’auteur du signalement et le propriétaire de l’animal.

Dès lors, la partie requérante a intérêt au recours.
     
Dans le cadre de ses prérogatives de réformation, la Commission est elle-même compétente pour apprécier dans quelle mesure il y a lieu de faire droit à la demande d'accès au document administratif, en procédant, le cas échéant, à la mise en balance requise entre l’intérêt de la publicité des documents administratifs et l’intérêt protégé par le motif d’exception invoqué.
 
Néanmoins, la partie adverse a, rapidement après l’expiration du délai susvisé, communiqué à la Commission des informations dont il y a lieu, pour des raisons de bonne administration, de tenir compte dans le cadre de l’examen du présent recours.
A cet égard, la Commission relève qu’elle a reçu une version du document sollicité qui est déjà anonymisé d’initiative par la partie adverse.

Sur ce point, la Commission rappelle que ses membres et son secrétariat sont soumis au secret professionnel visé à l’article 458 du Code pénal, compte tenu de la nature des missions de la Commission, ce qui a été confirmé par la Cour constitutionnelle[1].

La Commission souligne que les autorités sont tenues de lui communiquer les documents administratifs sans opérer aucune modification.
  « Selon l’article 28quinquies, § 1^er, du Code d’Instruction Criminelle : “Sauf les exceptions prévues par la loi, l'information est secrète. Toute personne qui est appelée à prêter son concours professionnel à l'information est tenue au secret. Celui qui viole ce secret est puni des peines prévues à l'article 458 du Code pénal”.

Il convient tout d’abord de rappeler que les agents de l’UBEA occupent une fonction essentielle de collaboration à la Justice. En effet, ces agents sont expressément désignés conformément aux dispositions de l’article D. 146 du Code de l’Environnement, ce qui leur confère le statut d’agents de police judiciaire spécialisés dans les matières visées à l’article D. 138. Cette désignation ne se limite pas à une simple reconnaissance administrative, mais implique des compétences particulières et des responsabilités précises dans le cadre de la recherche et de la constatation des infractions relatives à la protection du Bien-Être Animal. Leur rôle s’inscrit donc pleinement dans le dispositif légal visant à garantir le respect des normes prévues par le Code Wallon du Bien-Être des animaux et à assurer la poursuite des auteurs d’infractions, en collaboration étroite avec les autorités judiciaires compétentes.

Dans le cadre de leur mission, les agents de l’UBEA jouent un rôle de premier plan dans la protection du Bien-Être Animal et la répression des infractions qui y sont liées. À ce titre, ils collaborent étroitement avec le Procureur du Roi et/ou le Juge d’Instruction, selon l’état d’avancement de l’enquête ou du dossier concerné. Cette collaboration se matérialise notamment à travers la transmission systématique du Procès-Verbal, qui constitue un document officiel relatant les faits constatés, les investigations menées, ainsi que les éléments de preuve recueillis lors des contrôles ou inspections. Conformément à l’article D. 166, § 2, du Code de l’Environnement, ce Procès-Verbal est toujours adressé au Procureur du Roi, garant du respect de la légalité et de la poursuite des infractions, ainsi qu’au Fonctionnaire Sanctionnateur, responsable de l’application éventuelle de sanctions administratives en cas de manquements constatés. Cette procédure garantit à la fois la transparence des interventions menées par les agents de l’UBEA et le respect des droits des personnes concernées, tout en assurant une coopération efficace avec les autorités judiciaires compétentes pour la suite à donner au dossier.

Ils sont ainsi strictement tenus au secret de l’instruction et de l’information, conformément à l’article 28quinquies, § 1^er, du Code d’Instruction Criminelle, qui impose à toute personne appelée à prêter son concours professionnel à l’information de respecter la confidentialité absolue des éléments du dossier. Cette obligation vise à garantir la préservation de l’intégrité de l’enquête ainsi que la protection des droits des parties concernées, en évitant toute divulgation susceptible de nuire au bon déroulement de la procédure ou de porter atteinte à la vie privée des personnes impliquées. Dès lors, les agents de l’UBEA ne peuvent en aucun cas transmettre des pièces ou des informations relatives à un dossier répressif potentiel à des tiers, quel qu’en soit le motif ou la demande. Seuls le parquet, représenté par le Procureur du Roi, et le fonctionnaire sanctionnateur, conformément à l’article D. 166, § 2, du Code de l’Environnement sont habilités à recevoir ces documents dans le cadre des missions qui leur sont légalement attribuées. Toute transmission non autorisée constituerait une violation du secret de l’instruction, exposant son auteur aux sanctions prévues par l’article 458 du Code pénal. Ainsi, cette règle protège non seulement l’efficacité de la justice, mais également les personnes concernées par la procédure, en limitant l’accès aux informations sensibles aux seules autorités compétentes.
L’accès à ce dossier se fait sur base de l’article 21bis du Code d’Instruction Criminelle auprès du parquet du procureur du Roi territorialement compétent.
De ce fait, l’agent de l’UBEA ne peut fournir le document demandé sans enfreindre l’article 28quinquies, § 1^er, du Code d’Instruction Criminelle ».
L’article 6, § 2, 2°, du décret du 30 mars 1995 dispose comme il suit :

« § 2. L’entité ou l’autorité administrative non régionale rejette la demande de consultation, d’explication ou de communication sous forme de copie d’un document administratif, qui lui est adressée en application du présent décret, si la publication du document administratif porte atteinte :

[…]

2° à une obligation de secret instaurée par une loi ou par un décret ».
La Commission rappelle que l’application de cette exception absolue requiert la réunion de deux conditions, cumulatives[2] :
-     aux termes de la première condition, qui est d’ordre formel, l’obligation de secret doit être inscrite dans une loi ou un décret ;

-     aux termes de la seconde condition, qui est d’ordre matériel, il convient d’interroger le sens du secret imposé pour s’assurer qu’il vise la bonne situation, les bonnes personnes ou les bons documents (voire partie(s) de document). Il faut tenir compte du but visé par une disposition relative à l’obligation de secret et du fait que la disposition relative à l’obligation de secret ne s’applique que dans la mesure où il est porté atteinte à la finalité pour laquelle cette disposition relative à l’obligation de secret a été créée.

Le recours à cette exception exige donc de démontrer de manière concrète et pertinente le lien de cette obligation avec le document qui fait l’objet de la demande d’accès.

L’article D.103 du Code du Bien-être animal, entrée en vigueur le 1^er janvier 2019, dispose comme suit :
« Sans préjudice des dispositions du présent chapitre, les infractions aux dispositions du présent Code et à ses arrêtés d'exécution sont contrôlées, recherchées, constatées, poursuivies et sanctionnées conformément aux dispositions de la Partie VIII du Livre I^er du Code de l'Environnement ».
L’article D.138 de la Partie VIII du Livre I^er du Code de l'Environnement prévoit les dispositions de surveillance, de contrainte et de sanctions nécessaires à l'application, notamment, du Code wallon du Bien-être des animaux.

L’article D.139 du même code précise que « les dispositions du livre I^er du Code pénal sont applicables aux dispositions visées à l'article D.138 et aux dispositions réglementaires prises en vertu de celles-ci ».

En application de l’article D.146 du code précité, « le Gouvernement désigne en qualité d'agents de police judicaire, les agents constatateurs régionaux chargés de contrôler le respect des dispositions visées à l'article D.138 et les dispositions prises en vertu de celles-ci, et de rechercher et constater les infractions à ces dispositions ».
L’article D.159 du code précité prévoit que « la surveillance et le contrôle du respect des législations visées à l'article D.138, la recherche et la constatation des infractions sont assurés par les agents constatateurs ».
Lorsqu’un agent constate une infraction, il dresse un procès-verbal qu’il envoie au contrevenant, au fonctionnaire sanctionnateur et au Procureur du Roi. Ce dernier indique à l’agent s’il décide d’ouvrir une information, de mettre à l’instruction ou de procéder à un classement sans suite du dossier (article D.166 du Livre I^er du Code de l'Environnement), voire de recourir à une transaction pénale (article 216bis du Code d’instruction criminelle) ou à une médiation pénale (article 216ter du Code d’instruction criminelle).

L’article 28bis du Code d’instruction criminelle dispose comme suit :
« § 1^er. L'information est l'ensemble des actes destinés à rechercher les infractions, leurs auteurs et les preuves, et à rassembler les éléments utiles à l'exercice de l'action publique.  L'information est conduite à charge et à décharge.
Les principes généraux selon lesquels les services de police peuvent agir de manière autonome sont établis par la loi et selon les modalités particulières fixées par des directives prises conformément aux articles 143bis et 143ter du Code judiciaire.
Indépendamment de ce qui est prévu aux alinéas précédents, l'information est conduite sous la direction et l'autorité du procureur du Roi compétent. Il en assume la responsabilité.
 § 2. L'information s'étend à l'enquête proactive. Celle-ci, dans le but de permettre la poursuite d'auteurs d'infractions, consiste en la recherche, la collecte, l'enregistrement et le traitement de données et d'informations sur la base d'une suspicion raisonnable que des faits punissables vont être commis ou ont été commis mais ne sont pas encore connus, et qui sont ou seraient commis dans le cadre d'une organisation criminelle, telle que définie par la loi, ou constituent ou constitueraient un crime ou un délit tel que visé à l'article 90ter, §§ 2, 3 et 4. Pour entamer une enquête proactive, l'autorisation écrite et préalable du procureur du Roi, de l'auditeur du travail, ou du procureur fédéral, dans le cadre de leur compétence respective, est requise, sans préjudice du respect des dispositions légales spécifiques réglant les méthodes particulières de recherche et autres méthodes ».
L’information est dès lors mise en œuvre à l’initiative, notamment, du Procureur du Roi qui autorise préalablement et de manière écrite les services de police à procéder à l’enquête.

Il ressort des dispositions précitées qu’une information pénale, dont le secret est garanti par l’article 28quinquies du Code d’instruction criminelle, nécessite l’initiative ou, à tout le moins, l’autorisation préalable du Procureur du Roi. 

Dans le cadre du Code de l’Environnement, les agents constatateurs régionaux communiquent au Procureur du Roi leur procès-verbal de constat d’infraction et ce dernier décide d’ouvrir ou non une information pénale.

En l’espèce il ressort de la réponse du 20 octobre 2025 de l’agent constatateur, qu'il n'a « relevé aucun élément permettant de conclure à une infraction » à la législation sur le bien-être animal et qu' « en l'absence d'éléments nouveaux relevant de notre champ de compétence, nous considérons notre instruction comme clôturé à ce stade ». Il n'est pas soutenu qu'un procès-verbal d'infraction a été établi ou devrait être établi. Par ailleurs, la partie adverse ne soutient pas que le Procureur du Roi aurait posé un quelconque acte d'initiative au regard des faits reprochés.

En conséquence, au regard des constats qui précèdent et des explications fournies par la partie adverse, il n’apparaît pas que le rapport sollicité devrait être soustrait, en tout ou en partie, à la demande d’accès formulée par la partie requérante sur la base de l’exception visée à l’article 6, § 2, 2°, du décret du 30 mars 1995.
 
« Le rôle de l’UBEA est défini par l’article D. 159 du Code de l’Environnement : "Sans préjudice des devoirs incombant aux autres agents chargés de missions de police judiciaire et aux membres de la police fédérale et de la police locale, la surveillance et le contrôle du respect des législations visées à l'article D.138, la recherche et la constatation des infractions sont assurés par les agents constatateurs".

Il importe également de rappeler que l’initiative de la partie demanderesse auprès de l’UBEA s’inscrit dans une démarche claire : la volonté de signaler son cabinet vétérinaire pour des faits présumés de maltraitance animale, en se fondant explicitement sur l’article D. 3 du Code Wallon du Bien-Être des Animaux. Ce signalement relève donc pleinement du champ d’action de l’UBEA, dont la mission première, telle que définie par les textes légaux, consiste à rechercher, constater et poursuivre toute infraction relative à la protection du bien-être animal.

Ainsi, au moment où la partie demanderesse a sollicité l’intervention de l’UBEA, il ne s’agissait nullement d’une démarche à portée civile ou d’une simple demande d’avis technique, mais bien d’une dénonciation relevant du domaine pénal, motivée par la volonté de faire constater et, le cas échéant, de faire sanctionner des faits punissables. Ce cadre confirme l’importance du rôle de l’UBEA en matière de recherche et de poursuite des infractions, en collaboration avec les autorités judiciaires compétentes, conformément au dispositif légal mis en place pour garantir la protection du bien-être animal en Wallonie.

Il convient donc de préciser que, même si la finalité recherchée par la partie demanderesse semble être l’obtention d’une indemnisation dans le cadre d’un litige civil, cette orientation ne relève pas des attributions de l’UBEA. L’Unité est strictement investie d’une mission de surveillance et de répression des infractions en matière de Bien-Être Animal, conformément au cadre légal applicable. Toute question de responsabilité civile ou de réparation de préjudices doit être portée devant les juridictions compétentes, lesquelles sont seules habilitées à statuer sur ce type de demandes.

Il y a lieu de relever que l’UBEA a agi dans le strict cadre de ses missions légales de recherche et de poursuite des infractions prévues par le Code de l’Environnement. Dès lors, l’exception à la communication prévue par le Décret s’applique pleinement, imposant à l’UBEA de refuser la demande de la partie demanderesse ».

L’article 6, § 1^er, 4°, du décret du 30 mars 1995 dispose comme il suit :
« § 1^er. L'entité ou l'autorité administrative non régionale rejette la demande de consultation, d'explication ou de communication sous forme de copie d'un document administratif, si elle a constaté que l'intérêt de la publicité ne l'emporte pas sur la protection de l'un des intérêts suivants :
[…]
4° la recherche ou la poursuite de faits punissables ».
Le rejet d’une demande de communication sous forme de copie d’un document administratif sur la base de l’article 6, § 1^er, 4°, du décret du 30 mars 1995 suppose que l’entité concernée constate que l’intérêt de la publicité ne l’emporte pas sur la protection de l’intérêt lié à la recherche ou à la poursuite de faits punissables.
Comme énoncé au point 10, l’article D.159 du livre I^er du Code de l’Environnement prévoit que « la surveillance et le contrôle du respect des législations visées à l'article D.138, la recherche et la constatation des infractions sont assurés par les agents constatateurs ».
En l’espèce, le rapport sollicité fait suite à une plainte de la partie requérante. Ce rapport a été établi par un spécialiste qui a été consulté dans le cadre de l’enquête de l’UBEA. Le document sollicité participe, en conséquence, à la recherche ou à la poursuite de faits punissables.
Cependant, la partie adverse n’établit pas que la communication des pièces demandées compromettrait la recherche ou la poursuite de faits punissables. Le fait que la finalité de la demande de la partie requérante serait « l’obtention d’une indemnisation dans le cadre d’un litige civil » et que « cette orientation ne relève pas des attributions de l’UBEA » n’est pas un motif de refus admissible.
Par ailleurs, vu la clôture de l’instruction administrative par la partie adverse et l’absence de procès-verbal constatant une infraction, il ne peut être raisonnablement considéré que ce document pourrait fonder ultérieurement une procédure pénale. 
 
Par l’arrêt n° 259.418 du 9 avril 2024, le Conseil d’Etat a jugé, implicitement mais certainement, que les règles ressortant du RGPD s’imposent au régime de publicité administrative organisé par le décret du 30 mars 1995.
La Commission est d’avis que, lorsqu’il s’agit de la mise en œuvre du décret du 30 mars 1995, les règles du RGPD peuvent s’appréhender comme formant un tout indissociable avec l’exception relative à la vie privée, prévue à l’article 6, § 2, 1°, du décret précité, sous réserve du respect de la primauté du droit européen.
L’article 6, § 2, 1°, du décret du 30 mars 1995 dispose comme il suit :
« § 2. L’entité ou l’autorité administrative non régionale rejette la demande de consultation, d’explication ou de communication sous forme de copie d’un document administratif, qui lui est adressée en application du présent décret, si la publication du document administratif porte atteinte :
1° à la vie privée, sauf les exceptions prévues par la loi ;
[…] ».
Le décret du 30 mars 1995 interdit donc à l’autorité régionale de transmettre des informations qui portent atteinte à la vie privée.
Le RGPD dispose en son article 86 comme il suit :
« Les données à caractère personnel figurant dans des documents officiels détenus par une autorité publique ou par un organisme public ou un organisme privé pour l’exécution d’une mission d’intérêt public peuvent être communiquées par ladite autorité ou ledit organisme conformément au droit de l’Union ou au droit de l’État membre auquel est soumis l’autorité publique ou l’organisme public, afin de concilier le droit d’accès du public aux documents officiels et le droit à la protection des données à caractère personnel au titre du présent règlement ».
La Cour de justice de l’Union européenne juge que :
« […] les droits fondamentaux au respect de la vie privée et à la protection des données à caractère personnel ne sont pas des prérogatives absolues ainsi que l’indique le considérant 4 du RGPD, mais doivent être pris en considération par rapport à leur fonction dans la société et être mis en balance avec d’autres droits fondamentaux. Des limitations peuvent ainsi être apportées, pourvu que, conformément à l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, elles soient prévues par la loi et qu’elles respectent le contenu essentiel des droits fondamentaux ainsi que le principe de proportionnalité. En vertu de ce dernier principe, des limitations ne peuvent être apportées que si elles sont nécessaires et répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union ou au besoin de protection des droits et des libertés d’autrui. Elles doivent s’opérer dans les limites du strict nécessaire et la réglementation comportant l’ingérence doit prévoir des règles claires et précises régissant la portée et l’application de la mesure en cause [voir, en ce sens, arrêt du 22 juin 2021, Latvijas Republikas Saeima (Points de pénalité), C‑439/19, EU:C:2021:504, point 105] »[3].
Il résulte de l’examen combiné de l’article 6, § 2, 1°, du décret du 30 mars 1995 et de l’article 86 du RGPD que l’exception au droit fondamental à la publicité administrative prise de l’atteinte à la vie privée doit faire l’objet d’une mise en balance entre, d’une part, les intérêts du public à l’accès aux documents officiels et, d’autre part, le droit à la protection des données à caractère personnel résultant du RGPD. En effet, l’exception législative concernée doit nécessairement, au regard des règles supérieures ressortant du RGPD, être interprétée comme ayant une portée relative, qui requiert de tenir compte de la conciliation à assurer entre les intérêts visés par l’article 86 du RGPD.
De manière constante, la Commission considère que les données relatives à des personnes exerçant une fonction publique ne bénéficient pas d’une protection équivalente à celles des autres personnes physiques. Pour justifier une restriction au droit à la transparence administrative, il doit être établi que la publicité des informations concernées porte effectivement atteinte à la vie privée, un simple lien avec celle-ci ne suffisant pas. Une telle restriction est d’autant moins admissible lorsque les informations reprises dans le document administratif concerné présentent un intérêt public.
En l’espèce, la demande de la partie requérante se limite à la communication du rapport du spécialiste sous une forme anonymisée « afin de lever toute objection liée à la protection de la vie privée ».

A cet égard, en dehors de l’identité du spécialiste et ses coordonnées qui ont déjà été occultées par la partie adverse, le document sollicité ne contient pas de données qui portent atteinte à la vie privée.

Partant, une version anonymisée, sous la forme de celle adressée à la Commission, doit donc être communiquée par la partie adverse.
 


Par ces motifs, la Commission décide :

Le recours est recevable.
Le recours est fondé. La partie adverse communique à la partie requérante une version anonymisée du document suivant :