14 avril 2026 - CADA - Décision n° 620 : Commune – Dossier administratif – Documents inexistants – Intérêt – Demande manifestement abusive (oui) – Recours sans objet – Communication partielle
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    Commune – Dossier administratif – Documents inexistants – Intérêt – Demande manifestement abusive (oui) – Recours sans objet – Communication partielle




    […],

    Partie requérante,

    CONTRE :           

    La commune de Tinlot, rue du Centre, 19 à 4557 Tinlot,

    Partie adverse,


    Vu l’article 32 de la Constitution,
    Vu l’article 8, § 1er, du décret du 30 mars 1995 relatif à la publicité de l’Administration (ci-après, le décret du 30 mars 1995),
    Vu l’article L3211-3, ainsi que les articles L3231-1 et suivants du Code de la démocratie locale et de la décentralisation (ci-après, le CDLD),
    Vu l’arrêté du Gouvernement wallon du 9 juillet 1998 fixant la composition et le fonctionnement de la Commission d’accès aux documents administratifs,
    Vu le recours introduit par courriel le 1er mars 2026,
    Vu la demande d’informations adressée à la partie adverse le 3 mars 2026 et reçue le 4 mars 2026,
    Vu la réponse de la partie adverse du 10 mars 2026,
    Entendu Martin Vrancken, membre effectif, en son rapport.

     
    I. Objet de la demande
     
    1. Le recours porte sur le refus de la communication d’une copie numérique des documents suivants :

    « - L'extrait intégral, signé, certifié conforme et continu du Procès-Verbal de la séance du Collège communal du 06 octobre 2025, spécifiquement pour le point de l'ordre du jour relatif à ma situation (délibération complète, motivation formelle selon la loi du 29 juillet 1991 et dispositif).

    - La preuve du respect du principe d'audition préalable (Audi alteram partem) : La copie de la convocation officielle m'invitant à être entendu sur les griefs avant la prise de décision, ainsi que le Procès-Verbal de cette audition. À défaut, je sollicite la communication de la note administrative motivant formellement l'absence de cette étape substantielle et la privation de mon droit de défense.

    - L'intégralité du dossier administratif et préparatoire relatif à ce point spécifique, tel qu'il a été mis à disposition des échevins avant ou pendant la séance (incluant : la convocation, la note de synthèse, la note du Directeur Général, toutes les annexes, tous documents joints, le rapport [W.], et tout courriel interne joint au dossier de séance).

    - Sur l'entretien du 15 octobre 2025 avec le Directeur Général : Tout document, note manuscrite, extrait d'agenda (Outlook ou papier) ou échange d'e-mails attestant de la tenue de l'entretien verbal qui m'a été imposé le 15 octobre 2025 (soit 9 jours après la décision du Collège) suite à l'ordre verbal de mon responsable hiérarchique de me rendre au bureau du Directeur Général. Je sollicite spécifiquement la confirmation de la date de cet échange au cours duquel la décision de non-reconduction m'a été annoncée verbalement sans remise de document officiel, ainsi que la copie des notes prises par les représentants de l'autorité lors de cet échange (Droit d'accès RGPD).

    - La copie certifiée conforme de la Délibération du Conseil Communal (ou du Collège) portant désignation du Directeur Général faisant fonction (f.f.), ainsi que l'intégralité des actes de prolongation successifs couvrant la période jusqu'à ce jour. Je sollicite spécifiquement la preuve de sa compétence ratione temporis (validité temporelle du mandat) à la date exacte de la signature de mon C4 et de ma notification de rupture. (Précision : S'agissant d'un mandat public dont dépend la validité des actes administratifs me faisant grief, ce document est communicable de plein droit et ne peut se voir opposer l'exception de vie privée ou d'organisation interne).

    - L'extrait visuel du "Registre du courrier (Arrivée)" montrant la ligne d'enregistrement du rapport de M. [W.], avec le numéro de séquence et la date d'encodage par le service courrier.

    - La copie native électronique avec les en-têtes techniques complets (headers/ métadonnées) de l'email de transmission du rapport de Monsieur [W.] à vos services.

    - L'instruction hiérarchique initiale : La copie de tout courriel, note interne ou demande écrite émanant du Directeur Général (ou de toute autre autorité) adressée à Monsieur [W.] et lui ordonnant d'établir ledit rapport (faisant écho à la mention "À ta demande" figurant dans le rapport).

    - La copie de la Description de fonction officielle et signée (ou Profil de fonction/Fiche de poste) de Monsieur [L. W.] en vigueur au moment des faits.

    - L'acte administratif ou la décision formelle désignant Monsieur [W.] comme mon évaluateur habilité (1er ou 2ème évaluateur) au sens du Statut administratif.

    - La preuve formelle qu'il répond aux conditions statutaires de grade et de formation certifiée (formation d'évaluateur) requises pour évaluer un agent de niveau D. (Précision : Cette demande ne vise pas la vie privée de l'agent, mais la vérification de la légalité externe de l'acte d'évaluation).

    - Le Règlement communal relatif à l'évaluation du personnel (ou le chapitre correspondant du Statut administratif/Règlement de travail) détaillant la procédure obligatoire d'évaluation.

    - La preuve matérielle (PV d'entretien, convocations, échanges d'emails) que les entretiens de fonctionnement intermédiaires ou les mises en garde formelles préalables, prévus par ledit Statut ou par les obligations managériales de son grade, ont bien été réalisés avant l'établissement du rapport final défavorable.

    - La copie certifiée conforme de la Délibération du Conseil Communal fixant le Cadre du personnel (Tableau organique) en vigueur au 1er janvier 2024, ainsi que l'intégralité des Délibérations modificatives intervenues successivement jusqu'à ce jour.

    - Sur la vacance de postes : Les actes administratifs actant tous les départs à la retraite, démissions ou disponibilités survenus au sein du Service Travaux au cours des années 2023,2024 et 2025 (couvrant notamment le poste de Monsieur [D.] ainsi que tout autre agent ayant quitté le service durant cette période), ainsi que les déclarations de vacance de poste correspondantes, afin de vérifier la disponibilité budgétaire d'un poste à temps partiel.

    - Les annexes budgétaires obligatoires (Tableau du personnel joint au Budget initial et aux Modifications Budgétaires MB1/MB2) ainsi que le Plan d'embauche éventuel. Je sollicite le détail du nombre d'équivalents temps plein (ETP) autorisés par grade (niveau D) avec le détail distinct des postes à Temps Plein et des postes à Temps Partiel, afin de vérifier l'existence légale et budgétaire de mon poste (ou d'un mi-temps vacant) lors de la rupture.

    - L'Organigramme fonctionnel détaillé (ou plan de répartition des tâches) du Service Travaux, tel qu'arrêté aux dates suivantes : 01/01/2023, 01/01/2024, 01/01/2025 et le projet pour 2026.Ce document doit faire apparaître la répartition réelle des équipes afin de démontrer la réalité de l'occupation de mon poste.

    - Les copies des "Déclarations de créance" APE trimestrielles envoyées au Forem pour les années 2024 et 2025 (prouvant le subside perçu pour mon poste).

    - Les Procès-Verbaux du Comité de Concertation (Syndicats) des années 2024 et 2025 ayant trait à la politique de l'emploi, et plus spécifiquement tout extrait actant un débat sur le non-renouvellement de mon contrat, la modification du volume de l'emploi ou l'organisation du Service Travaux suite à mon départ. À défaut de trace écrite, je sollicite une attestation négative confirmant que mon cas n'a pas été soumis à la concertation syndicale.

    - La liste anonymisée de l'ensemble des mouvements de personnel entrants : engagements (statutaires, contractuels) et conventions de mise à disposition (notamment Article 60 §7 et PTP) effectués au Service Travaux depuis le 01/01/2023, avec mention de la date d'entrée, de la date de sortie et du régime horaire, afin de vérifier si mon poste a été pourvu par une main-d’œuvre de substitution.

    - La copie de toute facture d'agence d'intérim ou de sous-traitance privée (parcs et jardins, voirie...) imputée au Service Travaux entre le 01/10/2025 et le 31/01/2026.

    - Les déclarations de vacance de poste et appels à candidatures pour le Service Travaux publiés depuis le 01/01/2023.

    - La Convention de mise à disposition Commune/CPAS (période Art. 60).

    - L'intégralité des rapports de tutorat et le rapport d'évaluation final CPAS transmis à la Commune.

    - La copie intégrale de tous mes contrats de travail et avenants.

    - Le relevé des formations demandées, suivies ou refusées.

    - Le relevé complet de mes prestations depuis ma date d'entrée initiale (y compris durant la période Article 60) jusqu'à ce jour : relevés de pointages, heures supplémentaires (payées ou récupérées) et congés validés.

    - Les "Tableaux de service" ou plannings du Service Travaux pour octobre, novembre et décembre 2025.

    - L'inventaire complet et la copie de toutes les pièces de mon dossier individuel (administratif, pécuniaire et disciplinaire).

    - Le "Journal des accès" (Logs informatiques/Traces d'audit) attestant de l'historique des consultations de mon dossier numérique par le personnel communal sur les 12 derniers mois.

    - L'extrait du "Registre des activités de traitement" (Art. 30 RGPD) pour la finalité "Gestion du Personnel".

    - Le Règlement de Travail et le Règlement d'Ordre Intérieur (ROI) du Service Travaux.

    - L'analyse des risques psychosociaux du Service Travaux (5 dernières années).

    - Les Comptes Individuels annuels (2023-2024-2025) et mes fiches de paie mensuelles ».
     

    II. Compétence de la Commission
     
    2. La Commission est compétente pour connaître du recours.
     

    III. Recevabilité du recours
     
    3. L’article L3231-3, alinéas 3 et 4, du CDLD, rendu applicable à la partie adverse par l’article L3211-3 du même code, dispose comme suit :

    « L’autorité administrative provinciale ou communale qui ne peut pas réserver de suite immédiate à une demande de publicité ou qui la rejette communique dans un délai de trente jours de la réception de la demande les motifs de l’ajournement ou du rejet. En cas d’ajournement, le délai ne pourra jamais être prolongé de plus de quinze jours.

    En cas d’absence de communication dans le délai prescrit, la demande est réputée avoir été rejetée ».
     
    4. La demande initiale de publicité administrative a été adressée à la partie adverse le 12 février 2026.

    La partie adverse a explicitement rejeté la demande le 16 février 2026.

    La partie requérante a introduit son recours auprès de la Commission le 1er mars 2026, soit dans le délai de 30 jours prévu à l’article 8bis, alinéa 1er, premier tiret, du décret du 30 mars 1995, rendu applicable par l’article L3231-5, § 1er, du CDLD.
     
    5. La partie adverse a transmis à la Commission quatre documents, à savoir la délibération relative à la désignation du directeur général f.f., le contrat de travail à durée déterminée conclu avec l’intéressé, le rapport rédigé par M. [W] et la délibération du Collège communal du 6 octobre 202 Elle précise qu’elle ne s’oppose pas à la transmission de ces documents à la partie requérante.
     
    6. En ce qui concerne l’affirmation de la partie adverse selon laquelle « divers éléments sollicités concernent des données budgétaires, organisationnelles ou administratives qui ne présentent pas de lien direct avec la situation personnelle de [la partie requérante] », la Commission rappelle que le demandeur ne doit pas justifier d’un intérêt à sa demande, sauf, conformément à l’article 4, § 1er, alinéa 2, du décret du 30 mars 1995, lorsqu’il s’agit d’un document à caractère personnel. L’article 1er, alinéa 2, 3°, du décret du 30 mars 1995 définit le « document à caractère personnel » comme le « document administratif comportant une appréciation ou un jugement de valeur relatif à une personne physique nommément désignée ou aisément identifiable, ou la description d'un comportement dont la divulgation peut manifestement causer un préjudice à cette personne ».

    Indépendamment de la question de savoir si certains documents sollicités peuvent être qualifiés de documents à caractère personnel – ce que la Commission ne saurait vérifier pour l’ensemble des documents sollicités, dès lors que la partie adverse ne les a pas tous transmis, étant par ailleurs précisé que le fait qu’un document contienne des données à caractère personnel ne suffit pas pour le qualifier de document à caractère personnel au sens de l’article 1er, alinéa 2, 3°, du décret du 30 mars 1995 –, la partie requérante justifie a priori en l’espèce de son intérêt à connaître de ces documents par son intention de contester en justice le non-renouvellement de son contrat de travail à durée déterminée.

    Dès lors, le recours est recevable.
     

    IV. Examen au fond
     
    7. La Commission rappelle que tous les documents administratifs sont en principe publics. C'est le principe consacré à l'article 32 de la Constitution. Une entité ne peut refuser la publicité que dans la mesure où elle peut se baser sur l'un des motifs d'exception visés par les législations applicables et motiver sa décision de manière concrète et suffisante. Dans la mesure où ce n'est pas le cas, l’entité est tenue d’assurer la publicité des documents administratifs.

    Dans le cadre de ses prérogatives de réformation, la Commission est elle-même compétente pour apprécier dans quelle mesure il y a lieu de faire droit à la demande d'accès au document administratif, en procédant, le cas échéant, à la mise en balance requise entre l’intérêt de la publicité des documents administratifs et l’intérêt protégé par le motif d’exception invoqué.
     
    8. Pour rappel, la partie adverse a produit les documents visés sous le point 5 et ne s'oppose pas à leur transmission. Pour le reste, la partie adverse explique qu’elle « n’est pas en mesure de transmettre certaines copies d’actes et documents visés dans le recours, ces pièces n’existant pas. Tel est notamment le cas d’un courrier de convocation à une audition préalable ou de pièces relatives à une procédure disciplinaire ayant conduit au licenciement, aucune mesure de cette nature n’ayant été prise à l’égard de [la partie requérante] ». Elle explique qu’ « un nombre important de documents sollicités soulève des difficultés particulières en raison de la présence de données à caractère personnel relatives à des tiers. Il en va notamment ainsi des documents relatifs aux mouvements de personnel, aux situations individuelles d’agents communaux ou encore à l’organisation interne des services, d’autant que certaines demandes portent sur une période de plusieurs années ». La partie adverse indique également que « divers éléments sollicités concernent des données budgétaires, organisationnelles ou administratives qui ne présentent pas de lien direct avec la situation personnelle de [la partie requérante] ». Enfin, la partie adverse considère que la demande d’accès est abusive car « elle est disproportionnée au regard du contexte évoqué et excède manifestement ce qui peut raisonnablement être attendu dans le cadre d’une demande d’accès à des documents administratifs ».
     
    9. Les documents mentionnés au point 5 doivent être communiqués à la partie requérante, dès lors que la partie adverse dit ne pas s’opposer à leur communication.
     
    10. Ensuite, comme il est dit au point 6, le fait que certains documents ne présentent pas de lien direct avec la situation personnelle du demandeur ne suffit pas, en soi, à justifier un refus de les communiquer.
     
    11. En ce qui concerne les documents qui n’existent pas, la jurisprudence de la Commission est fixée en ce sens que le recours est en principe sans objet[1].

    Sur la base des indications limitées de la partie adverse, la Commission n’est cependant pas en mesure d’identifier clairement, parmi les documents repris dans l’objet de la demande et qui sont énumérés au point 1, quels documents n’existent pas. Partant, il appartient à la partie adverse d’identifier elle-même les documents inexistants et d’en informer la partie requérante.
     
    12. Enfin, la partie adverse invoque l’exception relative à la demande manifestement abusive, prévue à l’article 6, § 3, 3°, du décret du 30 mars 1995.

    L’article 6, § 3, 3°, du décret du 30 mars 1995 dispose comme suit :

    « L’entité peut rejeter une demande de consultation, d’explication ou de communication sous forme de copie d’un document administratif, dans la mesure où la demande :

    (…)

    3° est manifestement abusive ».

    La Commission rappelle qu’« une demande abusive est une demande qui nécessite pour y répondre un travail qui mette en péril le bon fonctionnement [de la commune]. Un simple surcroît de travail ne peut suffire à considérer une demande comme manifestement abusive »[2].

    Il a, par ailleurs, été jugé par le Conseil d’État que :

    « Peut être considérée comme manifestement abusive […], la demande dont le traitement a pour conséquence de compromettre le bon fonctionnement de l’autorité qui en est saisie. Toutefois, cette exception au droit d’accès, qui est un droit fondamental, est d’interprétation stricte et l’autorité qui entend l’opposer à la demande dont elle est saisie doit la fonder sur les éléments propres au cas d’espèce et aptes à justifier concrètement le recours à cette hypothèse légale d’exception. Ces éléments doivent ressortir de la motivation formelle de la décision de refus »[3].

    En l’espèce, la demande porte sur un nombre important de documents nécessitant une analyse approfondie. Il ressort des observations de la partie adverse que nombre des informations sollicitées sont susceptibles de relever de la vie privée, ce qui impose un examen minutieux afin de distinguer les données communicables de celles qui ne le sont pas. En outre, certains documents demandés s’inscrivent dans une période couvrant plusieurs années, ce qui contribue à accroître la portée et la complexité de la demande. Cette charge doit être appréciée à la lumière de la taille modeste de la commune[4] concernée et des moyens humains limités dont elle dispose, de sorte que la mobilisation du personnel nécessaire au traitement de la demande serait susceptible de porter atteinte au bon fonctionnement du service administratif. Dans ces circonstances, et dès lors que la demande n’est pas suffisamment circonscrite, il y a lieu de la considérer comme manifestement abusive, de sorte que la partie adverse pouvait valablement rejeter la demande de communication en l’état.

    13. Ce constat n’empêche pas la partie requérante d’introduire auprès de la partie adverse une nouvelle demande dont l’objet serait suffisamment circonscrit.



    Par ces motifs, la Commission décide :

    Le recours est partiellement fondé. La partie adverse communique à la partie requérante les documents suivants :
    la délibération relative à la désignation du directeur général f.f.,
    le contrat de travail à durée déterminée conclu avec l’intéressé,
    le rapport rédigé par M. [W] et
    la délibération du Collège communal du 6 octobre 2025

    et ce dans un délai de 15 jours à compter de la notification de la présente décision.

    En ce qui concerne les documents qui n’existent pas, le recours est sans objet.

    Pour le surplus, le recours n’est pas fondé. Les documents sollicités ne sont pas communiqués.



    [1] Voy. notamment CADA wallonne : décision n° 585 du 9 décembre 2025 ; décision 560 du 9 octobre 2025 ; décision n° 385 du 20 février 2024.
    [2] Voy. avis n° 199 du 18 juin 2018 de la CADA wallonne.
    [3] Voy. C.E., arrêt n° 250.170 du 19 mars 2021, A.S.B.L. Animal Rights.
    [4] Voy. C.E., arrêt n° 236.367 du 8 novembre 2016, NV KATOEN NATIE.