12 juin 2026 - CADA - Décision n° 630 : Ville – Documents relatifs à des réunions de travail – Document inachevé ou incomplet – Avis ou une opinion communiquée librement et à titre confidentiel – Communication d'office
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    Ville – Documents relatifs à des réunions de travail – Document inachevé ou incomplet – Avis ou une opinion communiquée librement et à titre confidentiel – Communication d'office


    […],

    Partie requérante,

    CONTRE :           

    La Ville de Mouscron, rue de Courtrai, 63 à 7700 Mouscron,

    Partie adverse,


    Vu l’article 32 de la Constitution,
    Vu l’article 8, § 1er, du décret du 30 mars 1995 relatif à la publicité de l’Administration (ci-après, le décret du 30 mars 1995),
    Vu l’articles L3211-1 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation (ci-après, le CDLD),
    Vu l’arrêté du Gouvernement wallon du 9 juillet 1998 fixant la composition et le fonctionnement de la Commission d’accès aux documents administratifs,
    Vu le recours introduit par courriel le 22 avril 2026,
    Vu la demande d’informations adressée à la partie adverse le 24 avril 2026 et reçue le 29 avril 2026,
    Vu la réponse de la partie adverse du 12 mai 2026,
    Vu la note d’observations de la partie adverse, transmise à la partie requérante le 12 mai 2026,
    Entendu Martin Vrancken, membre effectif, en son rapport.

     
    I. Objet de la demande
     
    1. Tant la demande que le recours portent sur les questions suivantes concernant les réunions organisées entre la Ville de Mouscron et l’intercommunale IEG :

    « A. Vous serait-il possible de communiquer pour ce qui concerne les participants :
    - Le nom des personnes "responsables" présentes lors de chacune de ces rencontres de travail, afin de pouvoir cerner qui sont les intervenants au niveau communal et I.C.

    B. De préciser quels sont les documents inachevés :
    - Occasionnant le "caractère" confidentiel que vous avancez pour chacun de ces rapports

    C. Pouvez-vous confirmer
    - Qu’aucune réunion n’a eu lieu dans ce cadre de 2019, 2020, 2021, à mai 2022, c’est-à-dire pendant 3 ans.

    D. Sachant que ces réunions que vous déclarez :  "non finalisées" datent de près de quatre ans pour les plus anciennes,
    - Celles-ci attendent quoi pour être finalisée ».

    Il peut être déduit de la demande initiale et du contexte dans lequel celle-ci s’inscrit que la partie requérante sollicite la communication de documents relatifs à des réunions de travail organisées entre la ville de Mouscron et l’intercommunale IEG. C’est du reste bien de cette manière que la partie adverse a compris la demande de publicité, ce qui ressort de sa note d’observations.

    La Commission examine donc le recours en ce sens.
     

    II. Compétence de la Commission
     
    2. La Commission est compétente pour connaître du recours.
     

    III. Recevabilité du recours
     
    3. L’article 8bis, alinéa 1er, du décret du 30 mars 1995 dispose comme il suit :

    « Le recours devant la Commission peut être introduit par tout demandeur n'ayant pas obtenu satisfaction auprès de l'entité compétente par requête adressée au secrétariat de la Commission par lettre recommandée ou par tout autre moyen conférant date certaine à l'envoi et à la délivrance de cet envoi dans un délai de trente jours, qui en fonction du cas prend effet :
       - le lendemain de la réception de la décision de rejet ;
       - le lendemain de l'expiration du délai visé à l'article 6, § 5, ou à l'article 7, alinéa 2 ».
     
    4. La demande initiale de publicité administrative a été adressée à la partie adverse le 4 avril 2026.

    La partie adverse a explicitement rejeté la demande le 14 avril 2026.

    La partie requérante a introduit son recours auprès de la Commission le 22 avril 2026, soit dans le délai de 30 jours prévu à l’article 8bis, alinéa 1er, premier tiret, du décret du 30 mars 1995.

    Dès lors, le recours est recevable.
     

    IV. Examen au fond
     
    5. La Commission rappelle que tous les documents administratifs sont en principe publics. C'est le principe consacré à l'article 32 de la Constitution. Une entité ne peut refuser la publicité que dans la mesure où elle peut se fonder sur l'un des motifs d'exception visés par les législations applicables et motiver sa décision de manière concrète et suffisante. Dans la mesure où ce n'est pas le cas, l’entité est tenue d’assurer la publicité des documents administratifs.
     
    6. La partie adverse a adressé à la Commission une note mais, malgré une relance du secrétariat de la Commission, n’a pas transmis la copie des documents administratifs sollicités par la partie requérante, et ce, en méconnaissance de l’article 8ter, alinéa 1er, du décret du 30 mars 1995. Dans ces conditions, la Commission n’est pas en mesure d’apprécier de manière concrète et complète la pertinence des exceptions invoquées au regard des circonstances de l’espèce.

    Il s’ensuit qu’il est de règle que, par analogie avec l’article 8ter, alinéa 2, du décret du 30 mars 1995, la partie adverse doit communiquer les documents demandés à la partie requérante, sous réserve des exceptions prévues à l’article 6 du décret du 30 mars 1995.

    Eu égard aux justifications invoquées par la partie adverse pour refuser la communication des documents sollicités, la Commission juge utile d’apporter les précisions qui suivent.
     
    7. En l’espèce, la partie adverse invoque l’exception relative à la demande concernant un document administratif dont la divulgation peut être source de méprise, le document étant inachevé ou incomplet, prévue à l’article 6, § 3, 1°, du décret du 30 mars 1995.

    Elle explique que « La communication de ces documents serait susceptible de créer une méprise quant à la portée des informations qu’ils contiennent. La décision attaquée rappelle que les réunions concernées sont des réunions de travail internes et n’ont aucune valeur décisionnelle. Les documents sollicités contiennent des analyses intermédiaires et des échanges internes et relèvent de la catégorie des documents préparatoires ».
     
    8. L’article 6, § 3, 1°, du décret du 30 mars 1995 dispose comme suit :

    « L’entité peut rejeter une demande de consultation, d’explication ou de communication sous forme de copie d’un document administratif, dans la mesure où la demande :

    1° concerne un document administratif dont la divulgation peut être source de méprise, le document étant inachevé ou incomplet ; ».

    La Commission rappelle que cette exception doit réunir deux conditions cumulatives : le document doit être inachevé ou incomplet, d’une part, et être source de méprise, d’autre part.

    La Commission rappelle également que, selon sa jurisprudence, le caractère inachevé et incomplet, engendrant un risque de méprise, peut par exemple se dégager du caractère « non officiel » du document, présenté comme un instrument de travail dont toutes les conséquences ne sont pas dégagées, du caractère partiel des informations en possession de l’autorité ou encore de la présentation formelle du document qui peut être source de méprise[1].
     
    9. Contrairement à ce que soutient la partie adverse, la circonstance que les réunions évoquées ne constituent pas des organes de décision, que « les échanges qui y ont lieu ne produisent aucun acte administratif, aucune délibération, ni aucun engagement formel », et que « les orientations qui peuvent s’en dégager ne revêtent aucune valeur décisionnelle autonome et ne produisent aucun effet juridique » ne suffit pas pour qualifier les documents concernés d’inachevés ou d’incomplets et, par conséquent, de les soustraire à la publicité. Le fait que les réunions portent sur un ou plusieurs projets en cours, non finalisés, n’a pas pour conséquence que les documents relatifs à ces réunions seraient eux-mêmes inachevés ou incomplets.

    C’est également à tort que la partie adverse soutient que « seules ces décisions formalisées, lorsqu’elles existent, font l’objet d’une publicité et d’un accès selon les règles habituelles en matière de transparence administrative ».
     
    10. La partie adverse invoque également l’exception relative à un avis ou une opinion communiquée librement et à titre confidentiel, prévue à l’article 6, § 3, 2°, du décret du 30 mars 1995. Elle explique que « les procès-verbaux des réunions comportent systématiquement la mention suivante : "Les propos qui ont été tenus dans le cadre de la présente réunion doivent demeurer confidentiels. Chacun s’y engage". Cette mention atteste du caractère confidentiel des échanges et de la volonté des participants de garantir un cadre de discussion libre et sincère. La divulgation de ces documents porterait atteinte à la confiance légitime des participants et au bon fonctionnement des services. Dans ce contexte, les échanges intervenus lors de ces réunions relèvent pleinement de la catégorie des avis et opinions communiqués librement à l’autorité, au sens du décret du 30 mars 1995 et bénéficient à ce titre de la protection prévue pour ce type de contenus ».
     
    11. L’article 6, § 3, 2°, du décret du 30 mars 1995 dispose notamment comme suit :

    « L’entité peut rejeter une demande de consultation, d’explication ou de communication sous forme de copie d’un document administratif, dans la mesure où la demande :

    […]

    2° concerne un avis ou une opinion communiquée librement et à titre confidentiel à l’entité ; ».

    L’exception visée à l’article 6, § 3, 2°, du décret du 30 mars 1995 est facultative et est soumise au respect de conditions cumulatives d’interprétation stricte. Il ressort ainsi d’une jurisprudence constante de la Commission[2]  que seuls des avis ou opinions peuvent être pris en considération, à l’exception de simples faits ou constats ; que l’avis ou l’opinion doit avoir été communiqué spontanément, librement à l’entité, en l’absence de toute obligation légale ;  que l’avis ou l’opinion est communiqué, de manière expresse, sous le sceau de la confidentialité, à l’entité ; que la mention de ce caractère confidentiel doit être concomitante à la communication de l’avis ou de l’opinion ; enfin, que l’avis ou l’opinion doit émaner de tiers, à l’exclusion donc des fonctionnaires ou préposés de l’entité.

    Cette exception ne vise pas en soi l’hypothèse de réunions de travail entre une ville et une intercommunale. Les propos qui seraient tenus par les agents présents lors de telles réunions ne sont pas des avis ou des opinions communiqués librement et à titre confidentiel à l’entité.
    En l’espèce, s’agissant de l’argument tiré de la confidentialité au motif que les procès-verbaux portent la mention « confidentiel », il convient de rappeler qu’une telle indication ne saurait, à elle seule, constituer un motif permettant de déroger au principe de publicité de l’administration.



    Par ces motifs, la Commission décide :

    Le recours est fondé. La partie adverse communique à la partie requérante les documents sollicités, moyennant le respect des exceptions prévues à l’article 6 du décret du 30 mars 1995 et ce, dans un délai de 15 jours à compter de la notification de la présente décision.



    [1] Voy., notamment, les décisions n° 90 du 12 octobre 2020, n° 125 du 1er mars 2021, n° 131 et 132 du 12 avril 2021 et n° 151 du 3 mai 2021 de la CADA wallonne.
    [2] Voy., notamment, les décisions n° 118 du 1er mars 2021 et n° 108 du 11 janvier 2021 de la CADA wallonne.