17 juillet 2026 - Décision n° 640 : CPAS – Evaluation – Plainte – Procès-verbal – Rapport – Courriel – Vie privée – Demande manifestement abusive (non) – Avis ou une opinion communiquée librement et à titre confidentiel – Recours sans objet – Irrecevabilité – Communication d'office
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    CPAS – Evaluation – Plainte – Procès-verbal – Rapport – Courriel – Vie privée – Demande manifestement abusive (non) – Avis ou une opinion communiquée librement et à titre confidentiel – Recours sans objet – Irrecevabilité – Communication d'office


    […],

    Partie requérante,

    CONTRE :           

    Le CPAS de Binche, rue de la Triperie, 16 à 7130 Binche,

    Partie adverse,


    Vu l’article 32 de la Constitution,
    Vu l’article 8, § 1er, du décret du 30 mars 1995 relatif à la publicité de l’Administration (ci-après, le décret du 30 mars 1995),
    Vu l’article L7111-1 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation (ci-après, le CDLD),
    Vu l’arrêté du Gouvernement wallon du 9 juillet 1998 fixant la composition et le fonctionnement de la Commission d’accès aux documents administratifs,
    Vu le recours introduit par courrier recommandé le 9 avril 2026 et reçu le 29 avril 2026,
    Vu la demande d’informations adressée à la partie adverse le 4 mai 2026 et reçue le 5 mai 2026,
    Vu la réponse de la partie adverse du 22 mai 2026,
    Vu la décision de proroger le délai prévu à l’article 8quinquies, § 1er, du décret du 30 mars 1995, compte tenu de la charge de travail importante de la Commission,
    Entendu Martin VRANCKEN, membre effectif, en son rapport.

     
    I. Objet
     
    1. La demande initiale porte sur la communication d’une copie des documents suivants :

    « - La copie de toutes les évaluations menées par la directrice générale au sujet de [la partie requérante] durant sa fonction de directrice de crèche ;
    - La copie de l’évaluation menée par le Conseil régional de la formation au sujet de [la partie requérante] dans le cadre de son évolution de carrière au sein du CPAS de Binche ;
    - La copie de plainte Cohezio de 2023 concernant [la partie requérante], des auditions des personnes entendues dans ce cadre et de la preuve du classement sans suite au bénéfice de [la partie requérante] ;
    - La copie de la lettre aux autorités signées par plusieurs puéricultrices de la crèche contredisant la lettre initiée par [F. H.] contre [la partie requérante] datée du 19 octobre 2023 (annexe à l’audition de [F. H.] du 4 février 2026 telle que cette annexe figure au dossier disciplinaire) ;
    - La copie de tous les procès-verbaux du comité jeunesse/aînés entre 2017 et 2023, rédigés par [la partie requérante] durant sa fonction de directrice de crèche ;
    - La preuve de la réception de l’intégralité des subsides par la crèche durant la fonction de directrice de crèche de [la partie requérante] ;
    - La copie de tous les rapports de visite de l’ONE durant la fonction de directrice de crèche de [la partie requérante] ;
    - La copie du procès-verbal de la réunion (en présence de [la partie requérante], la directrice générale, le Président du CPAS (M. F.) et les syndicats (CGSP, CSC) dont [F. H.]) ayant avalisé l’horaire cyclique durant la fonction de directrice de crèche de [la partie requérante] ;
    - La copie du règlement de travail durant la fonction de directrice de crèche de [la partie requérante] ;
    - La copie de tous les e-mails de [la partie requérante] au CPAS de Binche ayant précédé son e-mail du 19 mars 2025 de 16h05 à la directrice générale (cf. Annexe 2bis au rapport de la directrice générale) ;
    - La copie de tous les e-mails adressés par [la partie requérante] au CPAS de Binche concernant les visites de pompiers à la crèche durant la fonction de directrice de crèche de [la partie requérante] ;
    - La copie de l’ensemble des e-mails adressés par [la partie requérante] à l’assistante juridique du CPAS de Binche concernant l’aménagement des locaux de la nouvelle crèche durant la fonction de directrice de crèche de [la partie requérante] ».

    Par un courriel du 3 avril 2026, la partie adverse communique partiellement les documents. Par conséquent, la partie requérante indique que le recours porte uniquement sur la communication des documents suivants :

    « - La copie de l’évaluation menée par le Conseil régional de la formation au sujet de [la partie requérante] dans le cadre de son évolution de carrière au sein du CPAS de Binche ;
    - La copie de plainte Cohezio de 2023 concernant [la partie requérante], des auditions des personnes entendues dans ce cadre et de la preuve du classement sans suite au bénéfice de [la partie requérante] ;
    - La copie de tous les procès-verbaux du comité jeunesse/aînés entre 2017 et 2023, rédigés par [la partie requérante] durant sa fonction de directrice de crèche ;
    - La preuve de la réception de l’intégralité des subsides par la crèche durant la fonction de directrice de crèche de [la partie requérante] ;
    - La copie de tous les rapports de visite de l’ONE durant la fonction de directrice de crèche de [la partie requérante] ;
    - La copie du procès-verbal de la réunion (en présence de [la partie requérante], la directrice générale, le Président du CPAS (M. F.) et les syndicats (CGSP, CSC) dont [F. H.]) ayant avalisé l’horaire cyclique durant la fonction de directrice de crèche de [la partie requérante] ;
    - La copie du règlement de travail durant la fonction de directrice de crèche de [la partie requérante] ;
    - La copie de tous les e-mails adressés par [la partie requérante] au CPAS de Binche concernant les visites de pompiers à la crèche durant la fonction de directrice de crèche de [la partie requérante] ;
    - La copie de l’ensemble des e-mails adressés par [la partie requérante] à l’assistante juridique du CPAS de Binche concernant l’aménagement des locaux de la nouvelle crèche durant la fonction de directrice de crèche de [la partie requérante] ».
     

    II. Compétence de la Commission
     
    2. La Commission est compétente pour connaître du recours.
     

    III. Recevabilité du recours
     
    3. L’article 8bis, alinéa 1er, du décret du 30 mars 1995 dispose comme il suit :

    « Le recours devant la Commission peut être introduit par tout demandeur n'ayant pas obtenu satisfaction auprès de l'entité compétente par requête adressée au secrétariat de la Commission par lettre recommandée ou par tout autre moyen conférant date certaine à l'envoi et à la délivrance de cet envoi dans un délai de trente jours, qui en fonction du cas prend     effet :
       - le lendemain de la réception de la décision de rejet ;
       - le lendemain de l'expiration du délai visé à l'article 6, § 5, ou à l'article 7, alinéa 2 ».
     
    4. La demande initiale de publicité administrative a été adressée à la partie adverse le 23 mars 2026.

    La partie adverse a explicitement rejeté la demande le 3 avril 2026.

    La partie requérante a introduit son recours auprès de la Commission le 9 avril 2026, soit dans le délai de 30 jours prévu à l’article 8bis, alinéa 1er, premier tiret, du décret du 30 mars 1995.

    Dès lors, le recours est recevable.
     

    IV. Examen au fond
     
    5. La Commission rappelle que tous les documents administratifs sont en principe publics. C'est le principe consacré à l'article 32 de la Constitution. Une entité ne peut refuser la publicité que dans la mesure où elle peut se fonder sur l'un des motifs d'exception visés par les législations applicables et motiver sa décision de manière concrète et suffisante. Dans la mesure où ce n'est pas le cas, l’entité est tenue d’assurer la publicité des documents administratifs.
     
    6. La Commission constate que la partie adverse n’a pas répondu dans le délai imparti à la demande d’informations qui lui a été adressée en application de l’article 8ter, alinéa 1er, du décret du 30 mars 1995.

    Néanmoins, la partie adverse a, rapidement après l’expiration du délai susvisé, communiqué à la Commission des informations dont il y a lieu, pour des raisons de bonne administration, de tenir compte dans le cadre de l’examen du présent recours.
     
    7. La partie adverse souligne que l’ensemble des documents demandés « porte sur un volume particulièrement important de pièces, couvrant près de huit années, la partie requérante ayant été directrice depuis 201 Ces documents contiennent notamment des données sociales, des données parfois médicales, des informations concernant des bénéficiaires, des enfants accueillis, des résidents et des travailleurs, des éléments couverts par le secret professionnel ainsi que des informations permettant l’identification directe ou indirecte de tiers étrangers à la procédure disciplinaire ». Elle précise que « l’occultation des données protégées nécessiterait dès lors une analyse document par document et ligne par ligne, afin d’éviter toute atteinte à la vie privée des personnes concernées. Au vu du volume concerné et de la nature des informations reprises dans ces documents, cette opération représenterait une charge matérielle et administrative disproportionnée pour l’administration. De plus, même en cas d’anonymisation partielle, certaines personnes pourraient malgré tout être reconnues dans un contexte professionnel restreint ».
    La partie adverse semble invoquer l’exception relative à la demande manifestement abusive, prévue à l’article 6, § 3, 3°, du décret du 30 mars 1995, qui dispose comme il suit :
    « L’entité peut rejeter une demande de consultation, d’explication ou de communication sous forme de copie d’un document administratif, dans la mesure où la demande :
    (…)
    3° est manifestement abusive ».
    La Commission rappelle qu’« une demande abusive est une demande qui nécessite pour y répondre un travail qui mette en péril le bon fonctionnement [de la commune]. Un simple surcroît de travail ne peut suffire à considérer une demande comme manifestement abusive »[1].
    Il a, par ailleurs, été jugé par le Conseil d’Etat que :
    « Peut être considérée comme manifestement abusive […], la demande dont le traitement a pour conséquence de compromettre le bon fonctionnement de l’autorité qui en est saisie. Toutefois, cette exception au droit d’accès, qui est un droit fondamental, est d’interprétation stricte et l’autorité qui entend l’opposer à la demande dont elle est saisie doit la fonder sur les éléments propres au cas d’espèce et aptes à justifier concrètement le recours à cette hypothèse légale d’exception. Ces éléments doivent ressortir de la motivation formelle de la décision de refus »[2].
    En l’espèce, la Commission n’aperçoit pas, à la lecture des éléments communiqués par la partie adverse, en quoi cela mettrait en péril le bon fonctionnement de l’administration. La partie adverse ne démontre pas de manière suffisamment concrète en quoi la demande de la partie requérante est abusive.

    Concernant les procès-verbaux du comité jeunesse/aînés entre 2017 et 2023 :
     
    8. La partie adverse invoque l’exception relative à la vie privée, prévue à l’article 6, § 2, 1°, du décret du 30 mars 1995. Elle explique que « les procès-verbaux concernés contiennent de nombreuses données à caractère personnel concernant : des bénéficiaires du CPAS, des résidents, des membres du personnel ainsi que des éléments issus de rapports sociaux. Certaines données sont sensibles au sens du RGPD ».

    Par l’arrêt n° 259.418 du 9 avril 2024, le Conseil d’Etat a jugé, implicitement mais certainement, que les règles ressortant du RGPD s’imposent au régime de publicité administrative organisé par le décret du 30 mars 1995.

    La Commission est d’avis que, lorsqu’il s’agit de la mise en œuvre du décret du 30 mars 1995, les règles du RGPD peuvent s’appréhender comme formant un tout indissociable avec l’exception relative à la vie privée, prévue à l’article 6, § 2, 1°, du décret précité, sous réserve du respect de la primauté du droit européen.

    L’article 6, § 2, 1°, du décret du 30 mars 1995 dispose comme il suit :
    « L’entité ou l’autorité administrative non régionale rejette la demande de consultation, d’explication ou de communication sous forme de copie d’un document administratif, qui lui est adressée en application du présent décret, si la publication du document administratif porte atteinte :

    1° à la vie privée, sauf si la personne concernée a préalablement donné son accord par écrit à la consultation ou à la communication sous forme de copie ou sauf les exceptions prévues par la loi et le décret ».

    Le décret du 30 mars 1995 interdit donc à l’autorité régionale de transmettre des informations qui portent atteinte à la vie privée.

    9. En l’espèce, la partie adverse n’a pas transmis la copie des documents administratifs sollicités par la partie requérante, et ce, en méconnaissance de l’article 8ter, alinéa 1er, du décret du 30 mars 1995. Dans ces conditions, la Commission n’est pas en mesure d’apprécier de manière concrète et complète la pertinence des exceptions invoquées au regard des circonstances de l’espèce.

    Il s’ensuit que, par analogie avec l’article 8ter, alinéa 2, du décret du 30 mars 1995, la partie adverse doit communiquer les documents demandés à la partie requérante, sous réserve des exceptions prévues à l’article 6 du décret du 30 mars 1995, en tenant compte des précisions qui suivent :
     
    - De manière constante, la Commission considère que les données relatives à des personnes exerçant une fonction publique ne bénéficient pas d’une protection équivalente à celles des autres personnes physiques. Pour justifier une restriction au droit à la transparence administrative, il doit être établi que la publicité des informations concernées porte effectivement atteinte à la vie privée, un simple lien avec celleci ne suffisant pas. Une telle restriction est d’autant moins admissible lorsque les informations reprises dans le document administratif concerné présentent un intérêt public ;
    - Le simple fait que des données soient protégées par le RGPD ne fait pas, en soi, obstacle à ce qu’elles soient communiquées en réponse à une demande de publicité administrative, ainsi que la Commission l’a souligné à plusieurs reprises[3].

    Concernant les subsides perçus par la crèche :

    10. La partie adverse invoque également l’exception relative à la vie privée, prévue à l’article 6, § 2, 1°, du décret du 30 mars 1995. Elle explique que « les documents relatifs aux subsides contiennent des données à caractère personnel concernant notamment des membres du personnel, telles que leur identité ainsi que des éléments liés à la rémunération. Ces données faisant partie intégrante des documents de subsides, il n’a pas été possible de procéder à une communication partielle ou à une occultation simple des informations protégées sans altérer substantiellement le contenu même des documents concernés ».
     
    11. En l’espèce, la partie adverse n’a pas transmis la copie des documents administratifs sollicités par la partie requérante, et ce, en méconnaissance de l’article 8ter, alinéa 1er, du décret du 30 mars 1995. Dans ces conditions, la Commission n’est pas en mesure d’apprécier de manière concrète et complète la pertinence des exceptions invoquées au regard des circonstances de l’espèce.

    Il s’ensuit que, par analogie avec l’article 8ter, alinéa 2, du décret du 30 mars 1995, la partie adverse doit communiquer les documents demandés à la partie requérante, sous réserve des exceptions prévues à l’article 6 du décret du 30 mars 1995, en ce compris les précisions qui précèdent.

    Concernant l’évaluation menée par le Conseil régional de la formation :

    12. La partie adverse indique à la Commission que « le Conseil régional de la Formation ne procède pas lui-même à l’évaluation des agents ». Elle précise que le modèle « n’a pas été utilisé dans le cadre des évaluations de [la partie requérante]. Le document demandé n’existe donc pas ».

    Partant, le recours est sans objet sur ce point.

    Par ailleurs, en tant que la partie requérante sollicite, au stade du recours auprès de la Commission, la communication de l’évaluation qui aurait été menée par le CPAS, il s’agit d’une demande de publicité qui n’a pas été formulée initialement auprès du CPAS, de sorte que celle-ci est irrecevable.

    Concernant les rapports de visite de l’ONE :

    13. La partie adverse informe à la Commission que, « suite au déménagement temporaire de la crèche dans des installations de type "portakabin" dans le cadre des travaux en cours, les archives ont été placées dans un container de stockage. Vu le volume important de documents et les conditions actuelles de stockage, il n’est actuellement pas matériellement possible d’effectuer des recherches ciblées dans ces archives. Par ailleurs, une demande a été adressée à l’ONE afin d’obtenir copie des rapports concernés, mais aucune réponse n’a encore été reçue à ce jour ».
     
    14.La Commission n’aperçoit pas, à la lecture des éléments communiqués par la partie adverse, quelles exceptions pourraient être invoquées pour refuser la communication des documents concernés[4].

    Il y a donc lieu de communiquer les documents sollicités à la partie requérante, moyennant le respect des exceptions prévues à l’article 6 du même décret. Vu la situation particulière décrite par la partie adverse, il convient toutefois de laisser à cette dernière un délai de 60 jours à compter de la notification de la présente décision pour la communication des documents concernés.

    Concernant le procès-verbal de la réunion tenue avec les organisations syndicales :

    15. La partie adverse indique que la réunion a été organisée de manière informelle et n’était donc pas officielle. Elle précise qu’« aucun procès-verbal n’a donc été rédigé ». Elle ajoute que « le procès-verbal du CPPT tenu préalablement existait bien mais ne concernait pas la Crèche ».
    Partant, le recours est sans objet sur ce point.



    Concernant la copie du règlement de travail durant la fonction de directrice de crèche :

    16. La partie adverse soutient que la version numérique en sa possession correspondrait à une version de travail non enregistrée auprès de l’Inspection des lois sociales, intitulée « Projet de règlement de   travail ». Il convient toutefois de relever que cette version est identique au règlement de travail définitivement adopté par l’employeur et dûment enregistré auprès de l’Inspection des lois sociales sous le numéro […].

    La Commission n’aperçoit pas, à la lecture des éléments communiqués par la partie adverse, quelles exceptions pourraient être invoquées pour refuser la communication du document concerné.

    Concernant la copie de tous les courriels adressés par la partie requérante au CPAS de Binche relatives aux visites des pompiers à la crèche durant la fonction de directrice de crèche de la partie requérante :

    17. La partie adverse indique que l’accès à la boîte de messagerie électronique dans laquelle étaient conservés les courriels concernés a été interrompu. En conséquence, il lui serait actuellement impossible d’effectuer des recherches ciblées permettant d’identifier et de récupérer les courriels dont la communication est sollicitée.

    Aucun élément n'est de nature à remettre en cause les affirmations de la partie adverse, de sorte que le recours est sans objet sur ce point.

    Concernant les courriels adressés à l’assistante juridique du CPAS de Binche concernant l’aménagement des locaux de la nouvelle crèche durant la fonction de directrice de crèche de la partie requérante :

    18. La partie adverse fait valoir que l’assistante juridique concernée est actuellement en absence de longue durée. Sa boîte de messagerie professionnelle, nominative, renferme des correspondances protégées par les règles relatives au respect de la vie privée et à la confidentialité. Faute de procédure interne permettant un accès dûment encadré à cette boîte de messagerie pendant son absence, il n’a pas été possible d’y effectuer les recherches nécessaires en vue d’identifier et de récupérer les courriels dont la communication est demandée.

    L’absence de procédure interne organisée par le CPAS ne saurait faire obstacle à l’exercice du droit fondamental à la publicité passive de l’administration.

    La partie adverse est invitée à prendre contact avec son DPO afin de déterminer si une solution concrète de nature à assurer l’effectivité du droit à la transparence administrative tout en garantissant le respect des garanties résultant du RGPD existe.

    Le cas échéant, la partie adverse doit communiquer les documents demandés à la partie requérante, pour autant qu’ils existent, sous réserve des exceptions prévues à l’article 6 du décret du 30 mars 1995.



    Concernant la copie de la plainte Cohezio de 2023 concernant la partie requérante, des auditions des personnes entendues dans ce cadre et de la preuve du classement sans suite au bénéfice de la partie requérante :
     
    19.La partie adverse indique que le document transmis par Cohezio a été communiqué au conseil de la partie requérante le 3 avril 2026, courriel d’accusé de réception à l’appui. Concernant les auditions, celles-ci ont été recueillies « sous couvert de l’anonymat dans le cadre du rapport de la Directrice générale et contiennent des éléments permettant potentiellement l’identification des personnes concernées ». La partie adverse fait valoir qu’elle a veillé à préserver la confidentialité des personnes entendues.

    La partie adverse semble invoquer l’exception relative à un avis ou une opinion communiquée librement et à titre confidentiel, prévue à l’article 6, § 3, 2°, du décret du 30 mars 1995.

    L’article 6, § 3, 2°, du décret du 30 mars 1995 dispose notamment comme suit :
    « L’entité peut rejeter une demande de consultation, d’explication ou de communication sous forme de copie d’un document administratif, dans la mesure où la demande :
    […]
    2° concerne un avis ou une opinion communiquée librement et à titre confidentiel à l’entité ».

    L’exception visée à l’article 6, § 3, 2°, du décret du 30 mars 1995 est facultative et est soumise au respect de conditions cumulatives d’interprétation stricte. Il ressort ainsi d’une jurisprudence constante de la Commission que seuls des avis ou opinions peuvent être pris en considération, à l’exception de simples faits ou constats ; que l’avis ou l’opinion doit avoir été communiqué spontanément, librement à l’entité, en l’absence de toute obligation légale ;  que l’avis ou l’opinion est communiqué, de manière expresse, sous le sceau de la confidentialité, à l’entité ; que la mention de ce caractère confidentiel doit être concomitante à la communication de l’avis ou de l’opinion ; enfin, que l’avis ou l’opinion doit émaner de tiers, à l’exclusion donc des fonctionnaires ou préposés de l’entité.

    En l’espèce, la partie adverse n’a pas transmis la copie des documents administratifs sollicités par la partie requérante, et ce, en méconnaissance de l’article 8ter, alinéa 1er, du décret du 30 mars 1995. Dans ces conditions, la Commission n’est pas en mesure d’apprécier de manière concrète et complète la pertinence des exceptions invoquées au regard des circonstances de l’espèce.

    Il s’ensuit que, par analogie avec l’article 8ter, alinéa 2, du décret du 30 mars 1995, la partie adverse doit communiquer les documents demandés à la partie requérante, sous réserve des exceptions prévues à l’article 6 du décret du 30 mars 1995 et notamment l’exception prise d’une obligation de secret instaurée par une loi ou un décret au sens de son § 2, 2° (entre autres, la législation applicable aux risques psychosociaux au travail), en ce compris les précisions qui précèdent.



    Par ces motifs, la Commission décide :

    Le recours est partiellement recevable et fondé.

    La partie adverse communique à la partie requérante les documents suivants, moyennant le respect des exceptions prévues à l’article 6 du décret du 30 mars 1995 :
    - Les procès-verbaux du comité jeunesse/aînés entre 2017 et 2023 ;
    - les subsides perçus par la crèche
    - les rapports de visite de l’ONE ;
    - les courriels adressés à l’assistante juridique du CPAS de Binche concernant l’aménagement des locaux de la nouvelle crèche durant la fonction de directrice de crèche de la partie requérante, pour autant qu’ils existent ;
    - la plainte Cohezio de 2023 concernant la partie requérante, des auditions des personnes entendues dans ce cadre et de la preuve du classement sans suite au bénéfice de la partie requérante.

    Les documents doivent être communiqués dans un délai de 30 jours à compter de la notification de la présente décision, à l’exception de la copie des rapports de visite de l’ONE, laquelle doit être communiquée dans un délai de 60 jours.

    La partie adverse communique à la partie requérante la copie du règlement de travail durant la fonction de directrice de crèche et ce, dans un délai de 30 jours à compter de la notification de la présente décision.

    Le recours est sans objet en ce qui concerne :
     
    -.l’évaluation menée par le Conseil régional de la formation ;
    -.le procès-verbal de la réunion tenue avec les organisations syndicales ;
    - les courriels adressés par la partie requérante au CPAS de Binche relatives aux visites des pompiers à la crèche durant la fonction de directrice de crèche de la partie requérante.
    Le recours est irrecevable en tant qu’il porte sur la communication de l’évaluation qui aurait été menée par le CPAS.



    [1] Voy. avis n° 199 du 18 juin 2018 de la CADA wallonne.
    [2] Voy. arrêt n° 250.170 du 19 mars 2021, A.S.B.L. Animal Rights.
    [3] Voy. notamment décision n° 575 du 20 novembre 2025, décision n° 509 du 8 avril 2025, décision n° 473 du 12 décembre 2024, de la CADA wallonne.
    [4] Voy. notamment décision n° 360 du 16 novembre 2023 de la CADA wallonne.