Rapport au Gouvernement
Objet : COVID-19
ArrĂȘtĂ© du Gouvernement wallon de pouvoirs spĂ©ciaux n° 68 insĂ©rant un article 47/17bis dans le Code wallon de l'Action sociale et de la SantĂ© relatif Ă la vaccination pour adultes contre la COVID-19
La COVID-19 continue à circuler sur le territoire européen et belge et le nombre total de contaminations continue à augmenter. Si une évolution favorable a permis de limiter les restrictions générales imposées à la population, certaines d'entre-elles demeurent et la COVID-19 constitue toujours un risque sanitaire majeur, présentant un caractÚre exceptionnel et inédit.
Il est d'une importance vitale pour la santĂ© publique et pour Ă©viter une rĂ©surgence de la pandĂ©mie liĂ©e au COVID-19, que les mesures nĂ©cessaires en matiĂšre de vaccination puissent ĂȘtre prises. A cet effet, la ConfĂ©rence interministĂ©rielle santĂ© a pris un certain nombre de dĂ©cisions notamment en matiĂšre de vaccination et plus spĂ©cifiquement sur l'enregistrement des vaccinations contre la COVID-19.
Une disposition en matiÚre de programmes de médecine préventive existe au niveau de l'article 47/17 du Code wallon de l'action sociale et de la santé.
Cependant, cet article n'envisage que la possibilitĂ© de passer par un centre d'opĂ©rationnalisation en mĂ©decine prĂ©ventive afin de piloter un programme de mĂ©decine prĂ©ventive. Or, il est nĂ©cessaire que le programme de vaccination pour adultes contre la COVID-19 puisse ĂȘtre gĂ©rĂ© par une autre structure dĂ©signĂ©e par le Gouvernement et dĂ©clinĂ© en urgence via un protocole de mise en oeuvre d'un programme de vaccination spĂ©cifique vu la pandĂ©mie mondiale.
Le prĂ©sent projet d'arrĂȘtĂ© de pouvoirs spĂ©ciaux permet d'ajouter un article 47/17bis au Code wallon de l'Action sociale et de la SantĂ©. Cette disposition prĂ©cise que le Gouvernement adopte un protocole de mise en oeuvre d'un programme de vaccination Ă vocation rĂ©gionale pour les adultes contre la COVID-19.
Les critÚres relatifs aux publics cibles et aspects financiers sont établis en concertation avec les autres entités et l'autorité fédérale compte tenu du caractÚre pandémique.
Ce protocole est proposĂ© par l'AViQ et la Cellule COVID-19, pour ensuite ĂȘtre validĂ© par le Gouvernement. A dĂ©faut d'une telle proposition dans un dĂ©lai raisonnable, le Gouvernement adopte un tel protocole sur avis de ces deux instances. En effet, au regard de l'avis n° 68.435/4 du Conseil d'Ă©tat, rendu le du 14 dĂ©cembre 2020, il convient de ne pas faire dĂ©pendre l'exĂ©cution d'une norme de la volontĂ© de ces deux instances tout en privilĂ©giant la possibilitĂ© pour celles-ci de soumettre une proposition adĂ©quate au regard du contexte inĂ©dit dans lequel s'inscrit ce programme de vaccination.
Ce vĂ©hicule permet la flexibilitĂ© nĂ©cessaire dans l'hypothĂšse d'une nĂ©cessaire adaptation du programme de vaccination, notamment en raison de l'Ă©volution de l'Ă©pidĂ©mie, des connaissances scientifiques relatives aux vaccins contre la COVID-19, de leurs caractĂ©ristiques et de leurs disponibilitĂ©s. Il est Ă©galement prĂ©vu que ce protocole puisse ĂȘtre scindĂ© afin de mettre en oeuvre le plus rapidement possible chacune des phases de la vaccination.
Conseil d'Etat
Section de législation
Avis 68.435/4 du 14 dĂ©cembre 2020 sur un projet d'arrĂȘtĂ© du Gouvernement wallon de pouvoirs spĂ©ciaux n° XXX `insĂ©rant un article 47/17bis dans le Code wallon de l'Action sociale et de la SantĂ© relatif Ă la vaccination pour adultes contre la COVID-19'
Le 7 dĂ©cembre 2020, le Conseil d'Etat, section de lĂ©gislation, a Ă©tĂ© invitĂ© par la Vice-PrĂ©sidente et Ministre de l'Emploi, de la Formation, de la SantĂ©, de l'Action sociale, de l'EgalitĂ© des chances et des Droits des femmes de la RĂ©gion wallonne Ă communiquer un avis, dans un dĂ©lai de cinq jours ouvrables, sur un projet d'arrĂȘtĂ© du Gouvernement wallon de pouvoirs spĂ©ciaux n° XXX `insĂ©rant un article 47/17bis dans le Code wallon de l'Action sociale et de la SantĂ© relatif Ă la vaccination pour adultes contre la COVID-19'.
Le projet a été examiné par la quatriÚme chambre le 14 décembre 2020. La chambre était composée de Martine Baguet, président de chambre, Luc Cambier et Bernard Blero, conseillers d'Etat, et Charles-Henri Van Hove, greffier assumé.
Le rapport a été présenté par Xavier Delgrange, premier auditeur chef de section.
L'avis, dont le texte suit, a été donné le 14 décembre 2020.
Suivant l'article 84, § 1er, alinéa 1er, 3°, des lois `sur le Conseil d'Etat', coordonnées le 12 janvier 1973, la demande d'avis doit spécialement indiquer les motifs qui en justifient le caractÚre urgent.
La lettre s'exprime en ces termes :
« Vu l'urgence motivĂ©e par le contexte de crise sanitaire et l'importance vitale pour la santĂ© publique et pour Ă©viter une rĂ©surgence de la pandĂ©mie liĂ©e au COVID-19, que les mesures nĂ©cessaires en matiĂšre des vaccinations puissent ĂȘtre prises ;
Considérant les concertations entre les Gouvernements des entités fédérées et les autorités fédérales compétentes au sein du Conseil national de sécurité qui se réunit depuis début mars 2020 ;
Considérant l'article 191 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne qui consacre le principe de précaution dans le cadre de la gestion d'une crise sanitaire internationale et de la préparation active à la potentialité de ces crises ; que ce principe implique que lorsqu'un risque grave présente une forte probabilité de se réaliser, il revient aux autorités publiques d'adopter des mesures urgentes et provisoires ;
Considérant la déclaration de l'OMS sur les caractéristiques du coronavirus COVID-19, en particulier sur sa forte contagiosité et son risque de mortalité ;
Considérant la qualification par l'OMS du coronavirus COVID-19 comme une pandémie en date du 11 mars 2020 ;
Considérant que, en date du 16 mars 2020, l'OMS a relevé à son degré maximum le niveau de la menace liée au coronavirus COVID-19 qui déstabilise l'économie mondiale et se propage rapidement à travers le monde ;
Considérant la propagation du coronavirus COVID-19 sur le territoire européen et en Belgique ;
Considérant l'urgence et le risque sanitaire que présente le coronavirus COVID-19 pour la population belge ;
Considérant qu'il est nécessaire, afin de ralentir et limiter la propagation du virus, d'ordonner immédiatement les mesures préconisées qui s'avÚrent indispensables sur le plan de la santé publique ;
ConsidĂ©rant que le danger s'Ă©tend au territoire de l'ensemble du pays ; qu'il est dans l'intĂ©rĂȘt gĂ©nĂ©ral qu'il existe une cohĂ©rence dans la prise des mesures pour maintenir l'ordre public, afin de maximiser leur efficacitĂ© ;
Considérant, dÚs lors, que les conséquences directes ou indirectes de la crise nécessitent une gestion et une réponse rapide au niveau régional ;
Considérant que la COVID-19 continue à circuler sur le territoire européen et belge ;
Considérant que si une évolution favorable a permis de limiter les restrictions générales imposées à la population, certaines d'entre elles demeurent et la COVID-19 constitue toujours un risque sanitaire majeur, présentant un caractÚre exceptionnel et inédit ;
ConsidĂ©rant qu'il est d'une importance vitale pour la santĂ© publique et pour Ă©viter une rĂ©surgence de la pandĂ©mie liĂ©e au COVID-19, que les mesures nĂ©cessaires en matiĂšre de vaccination puissent ĂȘtre prises ;
Considérant qu'il est prévu que la vaccination de la population adulte contre la COVID-19 débutera dÚs le début de l'année 2021 ;
Considérant que l'urgence est justifiée ».
Comme la demande d'avis est introduite sur la base de l'article 84, § 1er, alinéa 1er, 3° , des lois `sur le Conseil d'Etat', coordonnées le 12 janvier 1973, la section de législation limite son examen au fondement juridique du projet, à la compétence de l'auteur de l'acte ainsi qu'à l'accomplissement des formalités préalables, conformément à l'article 84, § 3, des lois coordonnées précitées.
Sur ces trois points, le projet appelle les observations suivantes.
OBSERVATION PREALABLE
Il est suggĂ©rĂ©, mĂȘme si l'article 3bis, § 1er, des lois coordonnĂ©es `sur le Conseil d'Etat' ne l'impose pas formellement, qu'un rapport au Gouvernement exposant la portĂ©e et les implications concrĂštes de l'arrĂȘtĂ© soit publiĂ© en mĂȘme temps que ce dernier, accompagnĂ© par le prĂ©sent avis.
OBSERVATIONS GENERALES
1. L'arrĂȘtĂ© de pouvoirs spĂ©ciaux en projet prĂ©voit que le protocole dĂ©finit et dĂ©taille notamment les « processus liĂ©s Ă l'Ă©change de donnĂ©es ».
InterrogĂ©e quant Ă la question de savoir si les donnĂ©es dont question sont des donnĂ©es personnelles qui devraient ĂȘtre dĂ©terminĂ©es, dans le respect de l'article 22 de la Constitution, par une norme lĂ©gislative soumise Ă l'avis de l'AutoritĂ© de protection des donnĂ©es, la dĂ©lĂ©guĂ©e de la Ministre a rĂ©pondu :
« Ne sont pas visées ici des données à caractÚre personnel. Il s'agit par exemple d'informations relatives à la planification en matiÚre de vaccination ».
Dans cette mesure, l'avis de l'Autorité de protection des données n'est pas requis.
2. La matiÚre de la vaccination pour adulte relÚve de la protection de la santé visée à l'article 23, alinéa 3, 2°, de la Constitution.
La section de législation a déjà eu l'occasion de rappeler (1)
« [...]
Il importe [...] de ne pas priver d'effet utile la distinction qu'opĂšre la Constitution entre les matiĂšres qui ne sont pas rĂ©servĂ©es au lĂ©gislateur et pour lesquelles il appartient Ă celui-ci de dĂ©cider s'il rĂšgle la matiĂšre lui-mĂȘme ou s'il la confie au pouvoir exĂ©cutif, en application de l'article 105 de la Constitution pour ce qui concerne l'autoritĂ© fĂ©dĂ©rale et de l'article 78 de la loi spĂ©ciale du 8 aout 1980 pour ce qui concerne les entitĂ©s fĂ©dĂ©rĂ©es (2)(3), et les matiĂšres constitutionnellement rĂ©servĂ©es au lĂ©gislateur, pour lesquelles le mĂȘme choix ne peut revenir dans les mĂȘmes termes au lĂ©gislateur. Compte tenu de la nĂ©cessitĂ© de donner un effet utile Ă la distinction que la Constitution Ă©tablit entre les matiĂšres rĂ©servĂ©es au lĂ©gislateur et les matiĂšres non rĂ©servĂ©es, la section de lĂ©gislation est d'avis que l'obligation de dĂ©terminer l'objet des mesures sur lesquelles la dĂ©lĂ©gation porte dans une matiĂšre rĂ©servĂ©e au lĂ©gislateur par l'article 23 de la Constitution implique qu'il appartient Ă celui-ci d'encadrer les dĂ©lĂ©gations qu'il accorde au pouvoir exĂ©cutif en rĂ©glant lui-mĂȘme Ă suffisance les Ă©lĂ©ments suivants : la portĂ©e, les conditions d'octroi et le champ d'application personnel des droits visĂ©s Ă l'article 23 de la Constitution ».
Le projet d'arrĂȘtĂ© de pouvoirs spĂ©ciaux sera dĂšs lors complĂ©tĂ© de maniĂšre Ă prĂ©voir Ă tout le moins les critĂšres de dĂ©termination des groupes cibles parmi les adultes qui sont les destinataires du programme de vaccination et les conditions financiĂšres d'accĂšs des adultes concernĂ©s par ce programme.
3. La disposition en projet charge le Gouvernement d'adopter un « protocole ». Invitée à préciser quelle forme juridique prendra ce protocole, la déléguée de la Ministre a répondu
« Il est envisagé de l'adopter sur base d'une décision du Gouvernement wallon ».
S'agissant de l'exĂ©cution d'un arrĂȘtĂ© de pouvoirs spĂ©ciaux, la forme que doit prendre cette exĂ©cution, en vertu de l'article 20 de la loi spĂ©ciale du 8 aout 1980 `de rĂ©formes institutionnelles', est un arrĂȘtĂ© du Gouvernement wallon.
Par ailleurs, il ne convient pas de prĂ©voir que l'arrĂȘtĂ© sera pris « sur proposition » de l'Agence et de la Cellule visĂ©e Ă l'article 1er de l'arrĂȘtĂ© du Gouvernement wallon du 21 octobre 2020 `portant crĂ©ation d'une Cellule wallonne COVID-19', puisque cela revient Ă faire dĂ©pendre l'exĂ©cution d'une norme de la volontĂ© de ces agence et cellule, ce qui est contraire Ă l'article 20 de la loi spĂ©ciale du 8 aout 1980. DĂšs lors que les auteurs du projet souhaitent associer l'Agence et la Cellule Ă ce pouvoir d'exĂ©cution, il convient d'y procĂ©der en leur attribuant une compĂ©tence consultative, ce qui implique de remplacer le mĂ©canisme de proposition envisagĂ© par la rĂšgle selon laquelle le Gouvernement adopte l'arrĂȘtĂ© envisagĂ© sur avis de ces organes (4).
Le Greffier,
Charles-Henri Van Hove
Le Président,
Martine Baguet
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Notes
(1) Avis n° 63.964/4/VR donné le 16 octobre 2018 sur l'avant-projet devenu l'ordonnance du 25 avril 2019 `relative au patrimoine culturel mobilier et immatériel de la Région de Bruxelles-Capitale' Doc. parl., Parl. Rég. Brux-Cap., 2018-2019, n° A/813/1, pp. 64 à 90, http://www.raadvst-consetat.be/dbx/avis/63964.pdf, observation générale III, rappelé notamment dans l'avis n° 68.163/4 donné le 12 novembre 2020 sur un avant-projet, devenu projet de décret de la Région wallonne `relatif aux subventions octroyées à certains investissements en matiÚre d'infrastructures sportives et abrogeant le décret du 25 février 1999 relatif aux subventions octroyées à certains investissements en matiÚre d'infrastructures sportives', Doc. parl., Parl. wall., 2020-2021, n° 352/1, pp. 18 à 23, http://www.raadvst-consetat.be/dbx/avis/68.163.pdf et dans l'avis n° 68.229/2 donné le 5 novembre 2020 sur un avant-projet, devenu projet de décret-programme de la Communauté française `portant diverses mesures visant à faire face aux conséquences de la crise du Coronavirus, aux bùtiments scolaires, aux fonds budgétaires, au fonds écureuil, à WBE, à la Santé, aux Médias, à l'Education permanente, aux bourses d'étude, à la Recherche scientifique, et à l'Enseignement obligatoire', Doc. parl., Parl. Com. fr., 2020-2021, n° 147/1, pp. 64 à 91, http://www.raadvst-consetat.be/dbx/avis/68.229.pdf.
(2) Note de bas de page n° 47 de l'avis cité : L'article 38 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 `relative aux institutions bruxelloises' rend l'article 78 de la loi spéciale du 8 aout 1980 applicable au Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale.
(3) Note de bas de page n° 48 de l'avis citĂ© : Comme la Cour constitutionnelle l'a rappelĂ© Ă diverses reprises, « [d]ans les matiĂšres que la Constitution ne rĂ©serve pas Ă la loi, il appartient, en principe, au lĂ©gislateur de dĂ©cider s'il rĂšgle lui-mĂȘme ces matiĂšres ou si, au contraire, il confie au pouvoir exĂ©cutif le soin d'Ă©tablir une rĂ©glementation. En principe, il appartient Ă©galement au lĂ©gislateur de dĂ©cider si, dans ces matiĂšres, une telle habilitation du pouvoir exĂ©cutif doit ĂȘtre soumise ou non Ă des restrictions » (C.C., 8 mars 2012, n° 36/2012, B.6.1). Voir Ă©galement, dans le mĂȘme sens : C.C., 18 juillet 2013, n° 107/2013, B.10.2 ; 11 juin 2015, n° 86/2015, B.8 ; 28 avril 2016, n° 56/2016, B.14.4 ; 28 avril 2016, n° 57/2016, B.24.
(4) Voir en ce sens, par exemple, l'avis n° 47.155/2 donné 16 septembre 2009 sur un avant-projet devenu la loi du 30 mars 2011 `modifiant la loi du 15 avril 1994 relative à la protection de la population et de l'environnement contre les dangers résultant des rayonnements ionisants et relative à l'Agence fédérale de ContrÎle nucléaire et modifiant la loi du 11 décembre 1998 relative à la classification et aux habilitations, attestations et avis de sécurité', Doc. parl., Chambre, 2009-2010, n° 2572/1, pp. 23 à 31, http://www.raadvst-consetat.be/dbx/avis/47155.pdf.